安徽土改終于進(jìn)入實際操作階段。
近日，《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》實施方案(以下簡稱《實施方案》)已在安徽國土廳內(nèi)部印發(fā)。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獨家獲取的《實施方案》全文顯示，該方案是對2013年安徽省政府公布的《深化農(nóng)村改革試點指導(dǎo)意見》逐條落實，并將任務(wù)分解到處室和廳分管領(lǐng)導(dǎo)。
其中允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和激勵宅基地退出等有關(guān)探索，對于現(xiàn)行土地管理制度突破較大，安徽對此次改革提出了“試點先行，風(fēng)險可控”的原則。
探索宅基地退出
探索土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制以及建立宅基地退出補償激勵機(jī)制是安徽版土改的重頭戲。
《實施意見》提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人可以通過出讓、租賃、作價出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式，按照現(xiàn)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)村住宅小區(qū)建設(shè)等。同時，農(nóng)村村民主動退出宅基地的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以補償或政府獎勵，并采取其他手段進(jìn)行激勵。
“安徽是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村宅基地一直是土地管理中的難點。”安徽國土廳廳長孫愛民說，一方面，應(yīng)該保障的宅基地保不了，由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)總量不足，農(nóng)村違法占地建房屢禁不止;另一方面該退出的宅基地退不出來，特別是皖北地區(qū)“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重。
安徽社科院鄉(xiāng)鎮(zhèn)所所長謝培秀認(rèn)為，宅基地退出后有幾個可能的用途，復(fù)耕成耕地，或是將來進(jìn)入集體建設(shè)用地的范疇，而宅基地退出后，釋放出的指標(biāo)將非常可觀。
這也是安徽土改的現(xiàn)實迫切之所在。
數(shù)據(jù)顯示，2002-2013年，在大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城的10年間，安徽農(nóng)村土地的人口承載力從每平方公里的4126人下降到2822人，農(nóng)村人均建設(shè)用地從242平方米增加到360平方米，大量空置宅基地缺乏流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制，導(dǎo)致空心村加劇。
與之相反的是，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)日顯不足。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者根據(jù)安徽省土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)計，到2020年，安徽全省建設(shè)用地總規(guī)模2988.84萬畝，但到2013年底，建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)2905.35萬畝，指標(biāo)只剩下83.49萬畝，剩下的7年每年平均建設(shè)用地空間不足11.93萬畝，無法滿足工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化對土地的需求，這在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的皖江地區(qū)尤為緊迫。
對此，安徽一直以來期望國家批準(zhǔn)在皖北地區(qū)試點“人地掛鉤”，并通過“人地掛鉤”在皖北的大規(guī)模實施來實現(xiàn)南北土地指標(biāo)的合理漂移。
因此《實施方案》中關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地退出、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場等舉措，直接針對以上問題提出解決方案，即在增量嚴(yán)控的情況下盤活存量。
這一套制度環(huán)節(jié)打通后，市縣政府將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)可以在省級統(tǒng)一平臺交易，調(diào)劑到異地使用。
“它是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的‘升級版’，解決增減掛鉤不突破縣域范圍和總量控制的限制問題。”安徽國土廳廳長孫愛民說。
確權(quán)時間表
作為農(nóng)地改革的基礎(chǔ)性工作，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作也確定了時間表。根據(jù)實施方案，安徽將在2015年完成20個農(nóng)村綜合改革試點縣土地確權(quán)登記發(fā)證工作，2017年完成全省確權(quán)登記發(fā)證工作，同時加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)，啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。
據(jù)了解，截至目前，安徽各區(qū)縣乃至鎮(zhèn)基本都已召開確權(quán)工作動員會，有的地區(qū)還展開大規(guī)模的培訓(xùn)。
“確權(quán)是一項基礎(chǔ)性的工作。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所學(xué)部委員張曉山認(rèn)為，要通過確權(quán)、頒證把農(nóng)民的“家底兒”搞清楚，另外還要把誰能夠?qū)@些“家底兒”擁有所有權(quán)搞清楚，這樣農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)就有了一個堅實的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，未來的城鎮(zhèn)化、土地的規(guī)模經(jīng)營都有了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。
由于確權(quán)工作體量龐大，涉及各方，是否有充足的資金保障也考驗著地方尤其是基層政府。“這個工作要做，地方政府不光要有足夠財力，還要下決心。”張曉山說。
安徽國土廳在實施方案中提出了組織、協(xié)作以及經(jīng)費等方面的保障。根據(jù)方案，試點地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場和交易網(wǎng)絡(luò)建設(shè)費用由地方自行承擔(dān)，廳推進(jìn)改革的相關(guān)費用納入廳預(yù)算予以保障。
