２１日，已經(jīng)“２０歲”的預算法迎來其修改征程的第三次審議，此時距離２０１２年６月的二次審議已近兩年間隔。二審時爭議較大的“是否該放開地方政府舉借債務”問題，在三審稿中有了較大突破。
當天提交十二屆全國人大常委會第八次會議審議的預算法修正案草案三審稿，字里行間傳遞出擬適度放開地方政府舉債權(quán)限的積極信號，同時為防控風險，對規(guī)范地方政府舉債行為又設(shè)立了多道“防火墻”。
此前的預算法修正案草案一審和二審稿，都保留了現(xiàn)行條款，明確“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”但這一表述遭到諸多質(zhì)疑，有建議認為，地方政府自主發(fā)債是客觀需要，即便法律堵住了“前門”，地方政府也會“走后門”變相舉債。
此次提交的三審稿匯總了各方意見，明確規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”此外，還強化舉債監(jiān)管規(guī)定，對違法舉債或為他人提供擔保的規(guī)定相應法律責任。
“這意味著對地方政府舉債的開閘，但一條條‘防火墻’表明了放開地方自主發(fā)債后嚴控債務風險的決心。”北京大學法學院教授劉劍文說。
當前放開地方政府發(fā)債已是大勢所趨，黨的十八屆三中全會決定也釋放出為地方政府發(fā)債“解禁”信號，如在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制部分提到“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。”
財政部副部長劉昆日前在談到如何解決城鎮(zhèn)化資金來源問題時也提出，財政部將重點加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度，依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，通過完善現(xiàn)行地方政府債權(quán)制度等建立多元化資金保障機制。
但放開地方發(fā)債，勢必帶來如何防范財政金融風險的問題。審計署披露的地方政府性債務家底顯示，截至２０１３年６月底，我國省市縣三級政府負有償還責任的債務余額１０．５８萬億元，比２０１０年底增加３．８７萬億元，年均增長１９．９７％。
種種跡象顯示，當前中國地方政府性債務風險仍不容忽視，部分地方和行業(yè)債務負擔較重，地方政府性債務對土地出讓收入越發(fā)依賴，一些地方和單位也爆出違規(guī)融資、使用地方債資金現(xiàn)象，尤其不久前債券市場出現(xiàn)超日債等違約事件也加劇各方對地方債違約的擔心。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認為，對地方政府舉債“開閘”后，風險防控更應從嚴。從預算法三審稿看，在風險監(jiān)控上增加了不少嚴格舉措，如限定發(fā)債主體和額度，規(guī)定發(fā)債不得用于經(jīng)常性支出，意味著地方政府日常的花銷不允許借債。
在財政部財科所所長賈康看來，對地方政府舉債解禁，體現(xiàn)了中央政府加強地方政府性債務管理“堵后門、開前門、消存量、嚴監(jiān)控”的思路。
賈康認為，當前我國政府性債務中最主要的風險在于地方隱性負債部分，在逐漸消化收縮已有隱性債存量的同時，我國應發(fā)展規(guī)范化、有利于風險防范的“陽光融資”式地方舉債機制，而推動這一機制的突破口就是在修訂預算法中用法律框架規(guī)范約束和監(jiān)管地方發(fā)債。
當前，地方自行發(fā)債試點的推進，被視為陽光化處理地方發(fā)債機制的一個方向。我國地方政府債券由財政部代理發(fā)行已步入第六年，前三年每年２０００億元，然后是２５００億元、３５００億元，到今年增至４０００億元。自２０１１年第四季度開始，財政部允許上海、廣東、浙江和深圳四地率先試點自行發(fā)債，去年自行發(fā)債試點范圍又新增江蘇和山東兩省。
楊志勇認為，地方政府舉債的“陽光化”邁出了規(guī)范地方政府債務管理的重要一步。下一步還應強化人大的監(jiān)督職能。他表示，雖然我國地方政府不大可能出現(xiàn)美國“底特律政府破產(chǎn)”結(jié)局，但仍需細化對債務的監(jiān)管舉措，如人大應怎樣監(jiān)督舉債行為、債務到期還不上該如何處置、誰應承擔責任等，都需要在法案中明確權(quán)利和義務。