地處江蘇省北部的鹽城市亭湖區及射陽縣部分鄉鎮的農商行營業網點，從3月24日下午開始，爆發了一場規模性的擠兌潮。《經濟參考報》記者趕赴江蘇鹽城深入調研了解到，在當地，無論是擔保公司、農民資金互助合作社還是農民專業合作社均存在違規吸儲和貸款等超范圍經營問題，卷款逃跑、欺詐等現象頻出，而此次擠兌風波正是由當地民間借貸亂象叢生所致。
擠兌始于恐慌 秩序漸趨平穩
記者調查發現，這次擠兌風波由謠言引致，從鹽城市亭湖區鹽城環保產業園的一個網點首發，進而蔓延到射陽縣特庸、盤灣、黃尖、興橋等多個鄉鎮，甚至連射陽縣城內的農商行部分網點也出現了小規模的集中取款現象。當部分儲戶知道是謠言后，又開始辦理存款業務，一部分曾經取走的錢正在向銀行回流，這里的金融秩序漸趨平穩。
3月27日中午，《經濟參考報》記者首先來到擠兌風波的首發地——射陽農村商業銀行鹽城市亭湖區慶豐分理處。營業網點門口停放了幾臺電動車，網點外墻上張貼了幾份分別來自地方政府、警方以及金融監管部門的公告信息，內容多是告誡群眾不要信謠、傳謠。
走進這家營業網點，《經濟參考報》記者發現，有五六名儲戶正在辦理存款及其他業務。一位正在等候的儲戶告訴記者，她叫吳新鳳，從廣西嫁到鹽城來的，今天是來銀行領身份證的。原來，她得知“銀行要倒閉”的消息很遲，3月25日凌晨3點才趕來取款，當時工作人員只給她兌付了本金并把她的定期存單和身份證押在銀行，讓過兩天再來取利息和身份證。她知道是謠言后，就決定不取利息了，繼續把錢存在這家銀行。記者注意到，她手里拿著一張數額為46000元的一年定期存單，上面標注了“不通兌”字樣。和吳新鳳一樣，正在辦理業務的幾位儲戶也都是來銀行存款的。一部分曾經取走的錢正在向銀行回流，這里的金融秩序漸趨平穩。
距此不遠的射陽農商行另一個網點內的電視機里，正一遍遍地播放著射陽縣縣長田為友的講話視頻：“儲戶的利益受到法律保護……”記者隨后又驅車來到5公里外的鹽城市亭湖區鹽東鎮上鹽城市黃海農村商業銀行所設立的鹽東支行網點，店內業務量不大，略顯平靜。(鹽城市黃海農村商業銀行是鹽城市市轄區的農商行，與射陽農商行是系統內平級單位，均為江蘇省農村信用社聯合社系統成員單位。)但這里的一位員工告訴記者，慶豐分理處擠兌風波不僅波及周邊的射陽縣興橋、特墉等鄉鎮，也影響到了他們。記者在這家支行看到，柜臺上面仍然堆放著一沓沓鈔票，工作人員告訴記者，這幾天他們每天都準備了1000多萬元現金，以防儲戶集中取款。
談及這場擠兌風波的原因，大多數人都認為，是謠言導致了恐慌進而引爆擠兌風潮。謠言的大致內容是，射陽農商行慶豐分理處要倒閉了，名字要改成利民分理處，負責人已經卷款逃跑。
《經濟參考報》記者試圖通過射陽縣委宣傳部聯系射陽農商行負責人采訪未果，記者又多次撥打其負責人電話均未聯系上。
擠兌前夜有征兆 民間放貸存隱憂
隨著調查的深入，記者發現，在鹽城當地，無論是擔保公司、農民資金互助合作社還是農民專業合作社均存在向老百姓或向社員之外的企業或個人吸收存款和發放貸款等超范圍違規經營問題，這使得擔保公司或合作社經常出現卷款逃跑、欺詐等現象，而此次擠兌風波的背后正是當地民間借貸的亂象叢生所致。
《經濟參考報》記者在射陽縣以及亭湖區走訪調查時發現一個怪現象：街上幾乎隨處可見“某某農民資金互助合作社”、“某某擔保公司”的招牌，特別是在銀行網點的附近總能發現不止一家這樣的合作社或擔保公司。這些合作社或擔保公司店面不一，有大有小，以小居多，大的有幾百平方米，小的只有二三十平方米。不過，大多數已經關門歇業。
《經濟參考報》記者采訪獲悉，擔保公司、農民資金互助合作社和農民專業合作社之間有著本質的不同，擔保公司是由工商部門注冊、經信部門審批的從事擔保業務的公司，不能從事理財投資、發放貸款、代辦信用卡等業務；農民專業合作社也不能從事發放貸款等業務，而農民資金互助合作社則只能面向社員開展存貸業務。
事實上，早在2012年底，射陽縣就發生了擔保公司以及合作社的較大規模擠兌事件。導火索是2012年12月射陽縣銀信擔保有限公司的倒閉，該公司涉嫌非法集資，導致合德鎮陳洋辦事處眾多村民血本無歸。由于有人在擔保公司和陳洋農民資金互助社同時兼任吸儲人員，擔保公司倒閉導致合作社也遭遇社員擠兌。
在亭湖區，從去年年初開始陸續有多家合作社人去錢空，眾多儲戶存款無法兌付。黃海農商行鹽東支行一位不愿意透露姓名的員工告訴記者，鹽東鎮高峰時有200多家這樣的合作社和擔保公司，很多家都出現了兌付困難的問題。去年有兩家合作社發生了比較嚴重的問題，一家按照本金的20%兌付，另一家則按照8%兌付且只接受到期借條的兌付。射陽縣洋馬鎮一位老人說，該鎮大概有幾十家各種合作社和擔保公司，大多數經營都不正常，運營并不規范。
在很多當地老百姓看來，合作社或擔保公司和農村信用社、農商行都是存錢和取錢的地方，沒有什么區別。于是，在一些擔保公司或合作社出現兌付困難以致部分人利益受損的情況下，任何風吹草動都足以讓老百姓風聲鶴唳，仿佛驚弓之鳥，已經無法承受哪怕是一個謠言。不可否認，這些擔保公司或合作社超范圍違規經營既嚴重影響了當地金融秩序的穩定，也增加了社會的不穩定和不和諧因素。
令人吃驚的是，鹽城市特別是射陽縣的民間非法借貸也牽涉了少數領導干部、縣人大代表以及銀行職工。來自射陽縣警方的一份公開資料顯示，2012年以來射陽縣公安局偵辦的7起非法集資類犯罪案件，總案值高達1億多元，給老百姓造成了巨額損失，涉嫌非法集資的有射陽縣十四屆人大代表王建農、縣委統戰部副部長尤良才以及建設銀行原職工季淼等人。縣人大代表王建農是射陽縣銀信擔保有限公司董事長，從2009年開始以年息12%非法吸收公眾存款，案發時有5400多萬元無法兌付。
在射陽當地，民間非法借貸問題，已經成為街談巷議的話題。而射陽縣委宣傳部新聞科科長徐愛輝表示非法集資這個話題比較敏感，射陽縣公安局則直接拒絕了記者的采訪要求。
信任缺失需警惕 監管措施待加強
《經濟參考報》記者采訪發現，擠兌風波中的很多老百姓對金融機構的信任正在逐步降低。鹽城市工商銀行一位不愿透露姓名的分理處負責人認為，信任缺失與監管缺失不無關聯，監管缺失更應引起政府部門的高度重視。他認為，如果不加大對這些民間借貸機構的查處和監管力度，蘇北部分地區民間借貸崩盤是遲早的事情。
《經濟參考報》記者在射陽各鄉鎮街頭采訪發現，眾多的擔保公司或合作社，從銘牌到店面外觀，從柜臺窗口到細節裝修，從顯示屏到展示牌，都極力模仿銀行網點，讓老百姓難以區別。而事實上，這些擔保公司或合作社已大多異化為變相的高利貸機構，不少資金互助社還變成了“山寨銀行”、“準銀行”，有的合作社甚至打出了“存款到社里，能得兩倍息”的條幅。
不可否認，在射陽擠兌風波之前發生的擔保公司跑路及合作社擠兌現象的背后，凸顯了相關部門監管缺失問題。根據我國現行有關法律法規，任何擔保公司和農民專業合作社都不允許經營存貸業務，但在射陽農村這一規定已經成為空文，違規放貸現象層出不窮；根據《農村資金互助社管理暫行規定的規定》(銀監發【2007】7號文)，農民資金互助合作社應由銀監部門審批，由工商部門核準登記。而在射陽乃至整個鹽城地區，這類合作社均是由設立在農工辦的農民資金互助合作組織試點工作領導小組辦公室負責審批后，并由民政局核發“民辦非企業單位登記證書”，審批亂象在一定程度上反映了監管亂象。
江蘇省人大常委會原副主任丁解民對鹽城市農民資金互助合作組織進行深入調研后指出，這類合作社存在分紅比例過高、變相高息吸收公眾存款、內部治理機制不夠健全、存在金融風險等問題，建議政府應盡快明確金融辦、人民銀行、銀監等部門的監管責任，細化制定相應的監督管理標準和監管措施，將其納入區域金融風險分析和預警系統，嚴格防范風險，確保農民資金互助合作社健康發展。
記者調查發現，在鹽城農村，很多掛著“擔保公司”或者“合作社”名頭的民間機構其實并未經過正式批準，還有不少民間非法放貸機構則以“投資公司”、“貿易公司”等各種名義出現。3月28日上午，《經濟參考報》記者走進射陽縣興橋鎮一家農民專業合作社，負責人明確告訴記者，他們家欠農戶的存款并不多，正在收尾，鎮上很多家合作社都欠錢跑路了。這家專業合作社明顯違規經營了存貸業務。射陽縣新坍鎮農民王正林告訴記者，該鎮有幾十家各種合作社，有的人甚至就在村里擅自辦了所謂的專業合作社，也和銀行一樣對外開展存貸業務。讓記者納悶的是，如此明目張膽的違規經營現象為什么沒有部門監管和打擊呢？
射陽縣委農工辦副主任何文華告訴記者，射陽全縣經批準的農民資金互助合作社只有16家，至于那些未經批準擅自營業的合作社不歸他們監管。對此，南京審計學院張維教授、南京農業大學金融學院副教授潘軍昌等學者指出，對于那些沒有獲得牌照的農民資金互助社，監管部門不能以沒有批準作為不監管的“擋箭牌”，而應該引導其予以正規注冊進而對其進行規范的監管。他們認為，當地民間借貸機構確實存在監管真空，當地工商部門責無旁貸，很多所謂的“投資公司”、“貿易公司”都是經過工商部門注冊的，但工商部門注冊完后就不去監管了。建議工商部門在登記注冊時要做到盡職調查，注冊登記后仍應對這些機構的經營范圍、經營活動進行監管，嚴厲查處和打擊其超范圍違規經營問題。
南京審計學院張維教授進一步分析指出，監管缺位的背后，實際上是地方政府一種內在的“審批沖動”，對這種行為睜一只眼閉一只眼，因為這些機構違規的“高利貸”最終流向了當地的一些企業甚至是政府投資的一些重大項目，可以刺激當地的經濟，“民不告，官不究”，只要不出事，政府只管批不去管，忽視了風險，形成了長期的監管缺位。
張維教授、潘軍昌副教授均認為，鹽城農商行擠兌風波暴露出了很多問題，值得認真反思，相關部門既要加強對農村擔保公司、資金互助社等民間金融機構的嚴格監管，又要加強對農民宣傳和普及金融知識，重塑互聯網時代老百姓的金融信任。特別值得注意的是，在互聯網時代，由于信息不對稱，涉及金融的謠言或虛假信息的傳遞有被放大的效應，建議銀行等金融機構要切實加強危機管理、聲譽管理以及有關社會信息傳遞方面的管理，在謠言傳播之初就主動及時公布真實正面信息，消除民眾的恐慌心理，切實維護金融穩定。
一則謠言的傳播，竟然使經營正常的江蘇射陽農村商業銀行遭遇擠兌風險，這在新中國的歷史上也是極為罕見，這在一定程度上反映出我國在構建國家金融安全網上還存在重大的制度漏洞。因此，加快建立存款保險制度，使其與監管當局的審慎監管以及央行最后貸款人制度一起，共同撐起我國的國家金融安全網，有效維護金融穩定。
國際經驗和理論研究表明，存款保險制度可以有效阻止銀行擠兌風險傳染。存款保險制度的顯性有限賠償原則，可以通過法律條文的明示，比隱性國家信用擔保更有助于穩定社會公眾預期，阻隔金融風險繼續擴散。就江蘇射陽農村商業銀行擠兌風險事件而言，由于存款保險制度缺失，謠言更容易傳播，進而觸發了銀行聲譽風險，導致部分不明真相群眾在銀行經營網點擠兌。如果不及時處理，那么擠兌風險勢必在區域內相關金融機構之間傳染擴散，真正危及區域金融穩定。而已經建立存款保險制度的美國，雖然次貸危機爆發后銀行破產數目明顯增加，特別是2010年有157家銀行倒閉，是1992年以來最多的一年，但聯邦存款保險公司(FDIC)為每家銀行的每個儲戶提供了高達25萬美元的存款保險，倒閉銀行的儲戶存款基本不受損失，未對美國金融體系的穩定性形成較大沖擊。
存款保險制度在保障儲戶存款安全的同時，也給予中小金融機構某種制度層面的保護。江蘇射陽農村商業銀行資產和各項存款規模均超過100億，各項監管指標均符合銀行業監管要求，經營狀況良好，不存在倒閉風險。但其擠兌風險事件的發生，表明當前中小金融機構經營存在脆弱性，容易遭受外部沖擊。微觀審慎監管雖然能在相當程度上確保了金融機構的審慎經營，不會發生明顯的經營風險，但難以從制度層面為中小金融機構抗擊外部沖擊提供保護。而存款保險制度通過法律條文明示，可基本穩定中小金融機構的存款資金，減少類似謠言等外部沖擊致使中小金融機構發生擠兌或倒閉的可能性；與監管當局的審慎監管相互配合，拓寬了中小金融機構的生存空間。
存款保險制度也有助于區域金融生態環境建設。江蘇射陽農村商業銀行發生擠兌風險很難說是一起偶發事件，當地金融生態環境明顯惡化是背后的重要推手。過去幾年，由于金融風險意識淡薄和金融知識普及滯后，射陽非正規金融過度發展，高危擔保行業風險擴散，導致地方金融生態環境急劇惡化。2012年，江蘇射陽縣陳洋資金互助社就曾經發生過擠兌事件。而存款保險制度的顯性有限賠償原則，可以喚醒居民的金融風險意識，抑制非正規金融擴張，切斷非正規金融風險向正規金融傳導的鏈條，有助于區域金融生態環境的良性發展。
當前我國宏觀經濟穩定增長承受較大壓力，而實體經濟經營風險正向金融領域加快傳導，局部地區或個別金融風險事件爆發的可能性增大，金融機構特別是中小金融機構經營將面臨更大風險。為防范未來中小金融機構擠兌風險事件再次發生和防止擠兌風險傳染，目前我國建立存款保險制度已經刻不容緩。在宏觀金融運行風險上升時期，只有將存款保險制度、監管當局審慎監管和央行最后貸款人制度有效配合使用，才能真正構筑不發生系統性、區域性金融風險的國家金融安全網。
