改變農(nóng)地用途，大搞“非農(nóng)化”和“非糧化”
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近來，以“下鄉(xiāng)投資”為名行“圈地運(yùn)動”之實(shí)的事件時(shí)有發(fā)生，企業(yè)聯(lián)合地方政府以流轉(zhuǎn)的名義強(qiáng)征農(nóng)地，改變農(nóng)地用途大搞“非農(nóng)化”和“非糧化”導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，甚至對國家糧食安全造成隱患。
3月26日召開的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新聞發(fā)布會上，發(fā)改委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展司司長高俊才表示，在鼓勵和引導(dǎo)工商企業(yè)到農(nóng)村去發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)過程中，有些企業(yè)為了追求利潤，或使農(nóng)民權(quán)益受到了損害。
對此，發(fā)改委新聞發(fā)言人李樸民表示，下一步將堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。
亂象 名為流轉(zhuǎn)實(shí)為強(qiáng)征
近幾日，山東省平度市征地血案鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。因?qū)﹂_發(fā)商征地手續(xù)有異議、沒拿到征地補(bǔ)償，平度市杜家疃村村民在已被圈占的被征地施工入口搭起帳篷，阻止施工。3月21日凌晨，帳篷被人縱火致1死3傷。3月25日晚，平度市公安局稱，7名犯罪嫌疑人已被刑事拘留，杜家疃村主任杜群某與開發(fā)商崔連某指使另外5人實(shí)施縱火。
記者了解到，在一些地方，土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)“名為流轉(zhuǎn)、實(shí)為強(qiáng)征”的做法嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民權(quán)益，而平度征地血案正是強(qiáng)征亂象下的一種極端結(jié)果。
在皖北某縣，一些農(nóng)民反映，當(dāng)?shù)赜幸粋�(gè)數(shù)千畝的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，盡管九成以上的農(nóng)戶愿意參與土地流轉(zhuǎn)，但仍有一小部分群眾持反對態(tài)度，他們稱自己種了一輩子地，圍繞農(nóng)業(yè)耕作形成了生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式，很難被單純的經(jīng)濟(jì)效益說服。
據(jù)當(dāng)?shù)卮甯刹勘硎荆m然這些農(nóng)戶不愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是由于這是政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，迫于上級的壓力，他們不得不對這些反對的農(nóng)戶進(jìn)行游說和施壓。“這實(shí)質(zhì)上已經(jīng)演變成了半強(qiáng)迫性質(zhì)的行政強(qiáng)制征收。”他說。
類似的情況在安徽省廬江縣也有發(fā)生，當(dāng)?shù)毓渔?zhèn)農(nóng)民張少林反映，他家中兩畝左右的自家承包地，在自己沒同意的情況下，就被當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)行征收，然后流轉(zhuǎn)給了安徽某大學(xué)經(jīng)營規(guī)模農(nóng)業(yè)。“到現(xiàn)在他們已經(jīng)種了兩季的莊稼，都沒和我簽過任何流轉(zhuǎn)土地的協(xié)議。”他說。
廬江縣郭河鎮(zhèn)黨委副書記朱曉東對此解釋說，村民反映的問題，涉及的是當(dāng)?shù)卣桶不漳炒髮W(xué)協(xié)議流轉(zhuǎn)約500畝土地，作為高校產(chǎn)學(xué)研基地，是省政府批準(zhǔn)的重點(diǎn)項(xiàng)目，而且絕大多數(shù)農(nóng)民都已經(jīng)自愿簽訂了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。
有業(yè)內(nèi)人士分析稱，上述案例具有共性，一方面是絕大多數(shù)農(nóng)民都同意流轉(zhuǎn)，一方面是仍有極個(gè)別農(nóng)民拒絕流轉(zhuǎn)，地方政府說服無效后，就采取行政強(qiáng)迫手段進(jìn)行征地，尤其是一些地方把土地流轉(zhuǎn)率作為政績目標(biāo)，依靠行政力量推動土地流轉(zhuǎn)，有可能會使得問題更加突出。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中小企業(yè)、金融資本等生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)進(jìn)入農(nóng)村的趨勢越來越密集，個(gè)別地方出現(xiàn)了一些不好的苗頭，比如政府在金融資本要挾下征收土地，把集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再承包出去，這直接導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中被踢出局，讓農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。
他說，除了這種直接把農(nóng)民“踢出去”的模式，還需要注意的是，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)的層層轉(zhuǎn)包，農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)的自主性和議價(jià)能力減弱。在現(xiàn)有政策下，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)過層層轉(zhuǎn)包，和農(nóng)民直接和土地受讓方簽訂協(xié)議，都是符合現(xiàn)有土地政策的，但后者更能保障農(nóng)民權(quán)益。政府可以更多發(fā)揮市場監(jiān)管角色，監(jiān)督合約雙方的運(yùn)作經(jīng)營要在政策法律框架內(nèi)運(yùn)行，而不是成為市場主體。
隱患 改變農(nóng)地用途危及糧食安全
記者了解到，目前工商企業(yè)直接租賃農(nóng)戶承包地的比例還不高，但流轉(zhuǎn)面積增長的速度卻很快，2012年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的土地面積比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%。公司企業(yè)在成功“圈地”之后，一些“炒作土地”的負(fù)面現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)，導(dǎo)致“非農(nóng)化”、“非糧化”等問題時(shí)有發(fā)生。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文曾表示，資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，是好事。但有些資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，本身就心術(shù)不正，就是想拿地。并且，還有一些人“拿完地不是想種莊稼，是想‘種房子’。”
有關(guān)專家向記者介紹稱，目前糧食生產(chǎn)的利潤率仍然偏低，平均大概為每畝300元至500元一年左右，對于公司企業(yè)來說明顯太低了，以中信信托在貴州開展的土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目為例，信托公司拿到土地后，對每畝經(jīng)營收益的規(guī)劃由原來的500元/年增加到2000元/年，光靠“種莊稼”明顯不行。
記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，無論是上述貴州的項(xiàng)目還是安徽的土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目，中信信托的規(guī)劃都并非完全以種糧為主。在安徽宿州，涉及流轉(zhuǎn)的5400畝試點(diǎn)土地和遠(yuǎn)期目標(biāo)的2.5萬畝土地，擬建設(shè)成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園，園區(qū)規(guī)劃為五大板塊，涉及20多個(gè)子項(xiàng)目，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植只是其中一部分，而在貴州開陽，中信信托則是要引入農(nóng)旅一體化的概念，要建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)結(jié)合體驗(yàn)式旅游的示范園區(qū)。
對于非農(nóng)化現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)營體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)無論是流向工商企業(yè)，還是流向大戶、合作社，土地的非農(nóng)化在政策上有明確的要求，法律禁止耕地的非農(nóng)化，也要注意遏制非糧化問題。
為了預(yù)防農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的承包方改變土地用途而損害地質(zhì)、或因經(jīng)營不善而中途退出等傷害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象，2014年中央一號文件明確規(guī)定要“探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度”，記者日前獲悉，包括湖北武漢在內(nèi)的多個(gè)地方政府已經(jīng)建立了該項(xiàng)制度，但是有專家認(rèn)為，由于土地流轉(zhuǎn)保障金額度實(shí)在有限，核心是在于預(yù)防，而非懲罰，因此能有多大作用還有待觀察。
監(jiān)管 推進(jìn)土改試點(diǎn)需慎重
國家發(fā)展改革委3月26日召開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新聞發(fā)布會，發(fā)改委新聞發(fā)言人李樸民在會上介紹，下一步將積極推進(jìn)農(nóng)村改革，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。
從2014年中央一號文件開始，監(jiān)管層已多次強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)過程中一定要慎重穩(wěn)妥，土地流轉(zhuǎn)不能違背農(nóng)民的意愿。
陳錫文此前在接受記者采訪時(shí)表示，中央特別強(qiáng)調(diào)土地制度改革牽一發(fā)而動全身，必須謀定而后動，必須非常慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)試點(diǎn)。現(xiàn)在越來越多的城市工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，對此要設(shè)定準(zhǔn)入門檻，原則上不鼓勵工商資本長時(shí)間大面積租賃農(nóng)民土地，準(zhǔn)入后要進(jìn)行監(jiān)督，防止非糧化、非農(nóng)化傾向。他表示，自己并不看好公司企業(yè)大規(guī)模搞農(nóng)業(yè)。
農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在十二屆全國人大二次會議新聞發(fā)布會上曾表示，土地流轉(zhuǎn)是提倡的，但是必須是有序地流轉(zhuǎn)，所謂有序流轉(zhuǎn)就是依法、自愿、有償，最主要要保障農(nóng)民的權(quán)益。因?yàn)榈厥寝r(nóng)民的，是承包農(nóng)戶的，流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)，以什么價(jià)格流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)多少時(shí)間應(yīng)該由農(nóng)戶說了算，流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，不是干部，這一點(diǎn)必須明確。
“對于‘圈地’這個(gè)詞，圈好了是利大于弊，圈不好弊大于利，要趨利避害，鼓勵雙贏模式，防止損害農(nóng)民利益。”高俊才表示，有些企業(yè)為了追求利潤，使農(nóng)民權(quán)益受到損害的情況可能也有，但還是要鼓勵和引導(dǎo)工商企業(yè)到農(nóng)村去發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。
高俊才說，今后農(nóng)業(yè)投入渠道要政府、企業(yè)和個(gè)人三結(jié)合，缺一不可。農(nóng)業(yè)投資總體上還應(yīng)以農(nóng)民為主體，而工商資本甚至是城市資本到農(nóng)村去擴(kuò)大投入，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效措施。
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