2013年年底公布的審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，中國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元，其中地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬億元。與歐美一些發(fā)達國家政府債務(wù)的最大區(qū)別是，中國的地方債資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)后重建、改善民生等方面的投資。長期來看，這些投資多是可以產(chǎn)生收益的。
十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營制”，利用PPP模式解決地方政府債務(wù)問題的呼聲不斷，各地地方政府也紛紛推動試點。
PPP有廣義與狹義兩個范疇。廣義PPP以授予私人部門特許經(jīng)營權(quán)為特征，包括BOT等多種形式。狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機構(gòu)(SPV)，引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。
與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設(shè)管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。
中國農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部副總經(jīng)理李運近日在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，PPP更能夠?qū)崿F(xiàn)政府、社會與企業(yè)的“多贏”，是一個很有價值的發(fā)展方向。下一步，該模式的廣泛推廣仍需要更多配套機制的完善，關(guān)鍵是在實際操作中細分參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界，建立起公平、有效的利益和風(fēng)險分擔(dān)機制。
《21世紀》:PPP模式的優(yōu)勢有哪些?
李運:對政府來講，不僅可以減輕政府債務(wù)負擔(dān)，減緩地方融資平臺壓力，還能有效促進政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對企業(yè)來講，可以降低參與公共領(lǐng)域項目的門檻，拓寬了私人部門發(fā)展空間，進一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟的活力。對社會來講，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，能夠提高公共產(chǎn)品供給效率。
《21世紀》:PPP將會如何解決地方債務(wù)問題?
李運:PPP模式的實質(zhì)是公共服務(wù)市場化。通過PPP模式，可以通過引入社會資本，將政府負債轉(zhuǎn)為企業(yè)負債;通過PPP項目的全生命周期預(yù)算管理，促進政府從以往單一年度預(yù)算收支管理，逐步向中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負債管理”轉(zhuǎn)變。同時，可以引入市場競爭激勵機制，通過在公共服務(wù)的供給主體間引入競爭機制，提高地方政府債務(wù)的透明度。
《21世紀》:哪些行業(yè)適合這種模式?私營合作伙伴的準入門檻應(yīng)該考慮哪些因素?
李運：從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，那些規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰使用誰付費”的項目，如地鐵、高速公路、水務(wù)、機場、供電等，比較適合采用PPP方式。三中全會之后，強調(diào)政府要減少對資源的直接配置，所以政府也需要逐步退出一些以往的壟斷行業(yè)。
參與PPP項目的社會資本，首先應(yīng)該擁有強大的資金實力，因為基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資額比較大;其次這些社會資本應(yīng)該是追求長期穩(wěn)定回報、而非短期超額利潤的;最后應(yīng)該具有較強的項目管理能力。因此，參與PPP項目的私營合作伙伴往往是養(yǎng)老基金、保險基金等與經(jīng)營豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項目聯(lián)合體。
《21世紀》:目前PPP試點情況如何?存在的障礙還有哪些?
李運：近年來地方政府的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)開始采用PPP模式，比如國家體育場項目、北京地鐵4號線項目、蘇州古里鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)項目等。三中全會明確提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營制”。據(jù)了解，目前湖南省、江蘇省以及廈門市等都已經(jīng)開始準備開展PPP模式試點，預(yù)計在取得一定經(jīng)驗后，今后將會有更多的地方基礎(chǔ)設(shè)施項目采用PPP模式。
目前來看，國內(nèi)運用PPP需要解決的障礙主要有三個方面。一是國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)制度不完善。PPP項目運作需要完善的法律法規(guī)對參與方進行有效約束，目前國內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)仍不健全，相關(guān)經(jīng)驗有待積累。二是相關(guān)的風(fēng)險分擔(dān)機制還不成熟。由于項目經(jīng)驗不足，目前國內(nèi)尚未形成發(fā)起人(建設(shè)方、運營方、融資方)、中介機構(gòu)(規(guī)劃設(shè)計、咨詢)等風(fēng)險共擔(dān)機制。三是利益分配機制不健全。由于缺乏合理定價機制以及對企業(yè)的“約束性條款”，導(dǎo)致部分項目出現(xiàn)“暴利”或虧損。
《21世紀》:在這種情況下，如何保證私營合作伙伴的運營權(quán)，如何保障合理收益呢?
李運:從各國PPP模式發(fā)展經(jīng)驗看，各國已建立清晰、成熟的PPP項目實施程序和流程。關(guān)鍵還是要依賴全社會的契約精神。在PPP項目中政府、私人部門、金融機構(gòu)等將圍繞項目的設(shè)計、融資、建設(shè)等簽署一系列合同，細致劃分各自的權(quán)利義務(wù)邊界。一旦發(fā)生糾紛，合同是關(guān)鍵的法律依據(jù)，但在中國，雙方合同則普遍比較粗糙，因此，需要有一個法律，技術(shù)，財務(wù)等強大團隊的支持。
在項目建成運營后，政府會成立專門監(jiān)管機構(gòu)，定期核定項目運營成本和價格上限，監(jiān)督私人部門的定價行為。一般來講，政府會依據(jù)合同約定，以下調(diào)產(chǎn)品價格的方式防止暴利，或通過漲價、增加補貼的方式確保項目的可持續(xù)，保障私人部門獲得合理回報。國外一般都會有一個最低收益保障。也就是既要滿足了私人資本回報的要求，同時又要維護公共利益。
《21世紀》:PPP風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)該是怎樣的機制?
李運:PPP項目參與者眾多，公平、有效的風(fēng)險分擔(dān)機制是PPP項目成功的關(guān)鍵。一般來看，PPP風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)原則是私營部門承擔(dān)建造、運營、技術(shù)等風(fēng)險;政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險。具體來講，PPP風(fēng)險分擔(dān)機制還應(yīng)該遵守以下原則：一是承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配，二是承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。
《21世紀》:政府財政、金融機構(gòu)可以提供哪些支持?
李運:在PPP項目建設(shè)與運營過程中，財政、金融機構(gòu)一方面可以為PPP項目融資，金融機構(gòu)還可以以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項目。在項目建設(shè)期間，政府可以作為投資主體，承擔(dān)項目一定比例的資本支出;金融機構(gòu)可以為項目提供融資與顧問服務(wù)。在項目運營期間，政府還可以付費用購買公共服務(wù)。此外，金融機構(gòu)可以發(fā)揮“投行+商業(yè)銀行”優(yōu)勢，主動搭建投資者、政府、開發(fā)運營商的SPV平臺，以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項目。
另外，建議監(jiān)管層將銀行資本計量中的政府中長期貸款的風(fēng)險系數(shù)調(diào)低，這樣政府就可以獲得銀行更長期限的貸款支持。