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    發(fā)達(dá)國家治理霧霾倚重“重罰”
    2014-03-20   作者:  來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
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    【字號(hào)

      世界許多國家也曾遭到過大氣污染的困擾,在治理霧霾等環(huán)境問題時(shí)都面臨過社會(huì)及企業(yè)的成本和風(fēng)險(xiǎn)大幅增加等問題。國外經(jīng)驗(yàn)表明,政府一方面制定嚴(yán)格的法律,倒逼污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),同時(shí)強(qiáng)化公民環(huán)保意識(shí),形成綠色生活方式;另一方面利用“有形之手”保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和幫助下崗職工再就業(yè)。在法律壓力下,迫使多數(shù)企業(yè)加大對(duì)環(huán)保的投資,加快產(chǎn)品技術(shù)改造和升級(jí)換代,努力將環(huán)境危害降到最低。

      歐盟治污:立法如山執(zhí)法如鐵

      □記者 周珺 帥蓉/布魯塞爾報(bào)道
      
      歐洲國家在環(huán)保和保持空氣清潔方面有共同的利益訴求,治理大氣污染因此成為歐盟的重要工作之一。歐盟除了立法對(duì)成員國的空氣指標(biāo)進(jìn)行限制外,還采取有力的監(jiān)測措施,并依照程序要求成員國就污染問題進(jìn)行問責(zé)。

      嚴(yán)格監(jiān)督

      歐盟委員會(huì)(以下簡稱“歐委會(huì)”)近日表示,對(duì)英國汽車排放超標(biāo)采取法律行動(dòng),要求英國政府必須采取更嚴(yán)格的治理措施,否則將面臨歐洲法院的判罰。歐委會(huì)2月20日指控英國違反了歐盟二氧化氮排放標(biāo)準(zhǔn),英國對(duì)此有兩個(gè)月的回應(yīng)時(shí)間。
      歐委會(huì)公告指出,二氧化氮是地面臭氧增加的主要誘因,將導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)疾病和過早死亡。二氧化氮主要來自汽車、輪船、電廠以及工業(yè)設(shè)施排放。
      獨(dú)立智庫歐洲政策研究中心的政策分析師阿赫托寧女士援引歐盟2013年12月發(fā)布的報(bào)告說,歐洲每年與空氣污染相關(guān)的疾病導(dǎo)致約40萬人過早死亡,因此大氣污染問題一直受到歐盟機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注。
      除了英國,歐盟還要求盧森堡、比利時(shí)、葡萄牙等國在治理大氣污染方面采取改進(jìn)措施。歐盟認(rèn)為,這些國家存在大氣污染超標(biāo)、垃圾處理不當(dāng)、政策有缺漏等。例如,歐委會(huì)提醒比利時(shí),注意本國因工業(yè)、交通和供暖排放導(dǎo)致PMl0上升問題。歐委會(huì)還因環(huán)保信息不透明,威脅要把愛沙尼亞告上歐洲法院。按照歐盟規(guī)定,所有成員國政府有責(zé)任向公眾提供涉及空氣、水、土壤質(zhì)量及相關(guān)政策的公開信息。
      按照歐盟規(guī)定,在歐委會(huì)對(duì)成員國違規(guī)現(xiàn)象提出通報(bào)批評(píng)或警告后,相關(guān)成員國須及時(shí)回復(fù),并在歐委會(huì)書面警告之后兩個(gè)月內(nèi)準(zhǔn)備應(yīng)訴。成員國不僅因此面子難看,一旦進(jìn)入法律程序,還將面臨巨額經(jīng)濟(jì)損失。歐盟對(duì)違規(guī)國家的罰款將按天來計(jì)算,直至問題得以解決。
      比利時(shí)跨區(qū)環(huán)境合作署梅茨博士說,在20世紀(jì)初期工業(yè)化時(shí)期,一些歐洲國家也曾飽受空氣污染之害,曾爆發(fā)1952年英國倫敦?zé)熿F事件、1930年比利時(shí)馬斯河谷工業(yè)區(qū)煙霧事件。因此,歐洲對(duì)空氣污染危害性的認(rèn)識(shí)較早,并將其作為一個(gè)主要問題來抓。
      他說,當(dāng)時(shí)研究發(fā)現(xiàn),空氣質(zhì)量差主要是由工業(yè)排放導(dǎo)致的,于是歐洲各國開始采取對(duì)工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行限制的措施,并尋求出臺(tái)一些意在減少排放的嚴(yán)格立法。應(yīng)對(duì)的措施包括以天然氣取代木炭作燃料、改良汽車發(fā)動(dòng)機(jī)、采用含硫量更低的汽油等。其中大部分環(huán)保法律政策都是從歐盟層面制定的。

      立法護(hù)航

      歐洲專家認(rèn)為,歐洲在治理大氣污染方面獲得了成功,大大降低了主要污染物排放,尤其在過去10年里,二氧化硫排放量下降了80%到90%。歐盟在過去30年里建立的一整套立法框架對(duì)有效控制空氣污染物功不可沒。
      歐盟1999年首次頒布空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令,制定了針對(duì)二氧化硫、氮氧化物、PMl0和鉛四種污染物的標(biāo)準(zhǔn),并要求各成員國強(qiáng)制執(zhí)行。此后,歐盟又分別在2000年、2002年、2004年、2008年頒布了新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令。
      2008年最新一版的歐盟空氣質(zhì)量新指令對(duì)前四部空氣質(zhì)量指令中規(guī)定的九種污染物的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行了修訂,新指令已于2010年6月正式實(shí)行。根據(jù)新指令,到2020年,歐盟各成員國PM2.5含量須在2010年的基礎(chǔ)上平均降低20%;到2015年將城市地區(qū)的PM2.5控制在年平均濃度20微克/立方米以下。
      而就歐盟整體而言,PM2.5須控制在年平均濃度25微克/立方米的水平。上述目標(biāo)最遲須在2015年達(dá)到,對(duì)于某些成員國則可以在2020年達(dá)到。該指令對(duì)歐盟成員國有法律約束力。2013年,歐盟還制定了清潔空氣的一攬子計(jì)劃,對(duì)主要空氣污染物制定了更為嚴(yán)格的排放上限;提議制定針對(duì)中等規(guī)模火力發(fā)電廠空氣污染物排放量的指令等。歐盟估計(jì),通過該計(jì)劃的實(shí)施,到2030年可取得以下成果:減少5.8萬人非自然死亡;12.3萬平方公里的生態(tài)系統(tǒng)免于氮污染;1.9萬平方公里的森林生態(tài)系統(tǒng)免于酸性侵蝕。
      目前,歐洲大部分國家都在監(jiān)測PMl0和PM2.5。按照歐盟規(guī)定,歐盟成員國需按照人口數(shù)、顆粒物超標(biāo)情況等確定本地區(qū)的空氣質(zhì)量監(jiān)測站的數(shù)量。以一個(gè)擁有600萬人口的歐洲城市為例,若顆粒物濃度超過高評(píng)估值,最少需要設(shè)置15個(gè)空氣質(zhì)量監(jiān)測站。
      目前,歐盟法規(guī)對(duì)發(fā)電廠、工業(yè)和移動(dòng)源的減排量都有明確要求。為進(jìn)一步減少大氣中的顆粒物濃度,歐委會(huì)對(duì)家用采暖和農(nóng)業(yè)排放也將做出具體規(guī)定。歐洲專家表示,在空氣治理方面必須要有前瞻性,要提前研究2025年歐盟PMl0的標(biāo)準(zhǔn)。
      阿赫托寧說,目前歐盟對(duì)工業(yè)污染排放進(jìn)行限制的主要工具是歐洲碳排放交易計(jì)劃。此外,歐盟將來可能出臺(tái)一些新措施,比如進(jìn)一步降低污染物排放上限,對(duì)小型發(fā)電廠設(shè)置更多限制措施等。

      綜合考量

      作為氣候與能源政策領(lǐng)域的專家,阿赫托寧認(rèn)為,治理大氣污染,首先要有合適的政策并保證政策和規(guī)定得到執(zhí)行,能源政策必須建立在對(duì)各種能源成本的全面理解基礎(chǔ)上。有了政策框架,還需要設(shè)定鼓勵(lì)措施來引導(dǎo)投資者和消費(fèi)者做出明智的選擇。
      她強(qiáng)調(diào),尤其應(yīng)該注意從能源和交通這兩個(gè)行業(yè)的減排來改善空氣質(zhì)量,并從消費(fèi)者的角度提供一些鼓勵(lì)措施。比如,在交通領(lǐng)域,中國在考慮如何鼓勵(lì)消費(fèi)者更多購買電動(dòng)汽車。其中值得注意的是,要保證電動(dòng)汽車所使用的電來自核能或其他更清潔的能源,如果使用煤炭發(fā)電來作為驅(qū)動(dòng)能源,那么就變成了自相矛盾的政策。
      阿赫托寧說,在歐洲,電動(dòng)汽車發(fā)展最好的國家是挪威,相對(duì)于其人口,挪威的電動(dòng)汽車普及率最高。德國也在增加對(duì)電動(dòng)汽車相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。
      阿赫托寧強(qiáng)調(diào),在能源領(lǐng)域,尤其要注意減少煤炭的使用,因?yàn)槊禾康娜紵团欧艓缀跏强諝庾畲蟮奈廴驹础!氨M管煤作為能源的成本顯得非常小,但是這并沒有將人類健康和環(huán)境付出的成本計(jì)算在內(nèi),我們需要將外部成本內(nèi)部化,將所有成本計(jì)算在內(nèi)。”
      她認(rèn)為,對(duì)于可再生能源的成本計(jì)算也應(yīng)如此。“不幸的是,目前無論是煤、石油、天然氣還是可再生能源,其價(jià)格形成并沒有反映真實(shí)成本,比如將健康和環(huán)境影響成本包括在內(nèi)。”
      她說,中國是一個(gè)快速發(fā)展中的國家,中國不應(yīng)該只是跟隨歐洲或美國的工業(yè)化步伐,而應(yīng)該找到一條符合自身發(fā)展特征的道路。
      梅茨說,以他們對(duì)中國空氣質(zhì)量的了解,中國空氣污染的主要原因是使用煤發(fā)電以及數(shù)量眾多的燃燒設(shè)施,包括供暖用設(shè)施。如果中國對(duì)煤炭燃燒設(shè)施提高排放標(biāo)準(zhǔn),其空氣質(zhì)量將會(huì)大幅改善。

      日本懲辦違法排污企業(yè)不手軟

      □記者 馬興華/大阪報(bào)道

      日本在上世紀(jì)六七十年代經(jīng)濟(jì)高速增長期也曾遭遇過嚴(yán)重空氣污染等諸多環(huán)保問題。記者日前采訪了日本龍谷大學(xué)教授北川秀樹和日本中神戶法律事務(wù)所律師羽柴修,他們介紹了日本治污經(jīng)驗(yàn),并對(duì)中國治污提出了建議。他們認(rèn)為,環(huán)保法律法規(guī)執(zhí)行力弱的主要原因是“守法者受損”“違法者得益”,解決辦法是嚴(yán)懲違法排污企業(yè)。

      推行“直罰制”

      北川秀樹一直從事環(huán)保問題研究,他同時(shí)還是日本現(xiàn)代中國學(xué)會(huì)理事(關(guān)西部會(huì)總務(wù)),曾到訪中國60多次,熟悉中國的環(huán)保問題。羽柴修在法律事務(wù)所中主要負(fù)責(zé)因污染問題引起賠償訴訟的官司,在此領(lǐng)域具有一定的影響力。
      據(jù)他們介紹,上世紀(jì)六七十年代,日本在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)付出了慘重的環(huán)境代價(jià)。嚴(yán)重環(huán)境污染引發(fā)了當(dāng)時(shí)日本四大公害病,其中包括由空氣污染引發(fā)的“四日市哮喘”。“四日市哮喘”發(fā)生在上世紀(jì)60年代,因石油化學(xué)聯(lián)合廠排出大量以硫酸化合物為主的污染物質(zhì)而造成。
      隨著公害病數(shù)量的增多及影響范圍的擴(kuò)大,日本民眾針對(duì)政府和企業(yè)提起的訴訟也日益增加。當(dāng)時(shí)日本的各大媒體大力報(bào)道環(huán)保問題,發(fā)揮著輿論監(jiān)督作用。在這種社會(huì)氛圍下,日本政府開始重視環(huán)境問題。1967年,日本制定了《公害對(duì)策基本法》,1968年通過了《大氣污染防止法》,對(duì)排放物中一氧化碳、碳化氫、氮氧化物和顆粒物的舍量進(jìn)行了嚴(yán)格限制。1971年,日本增設(shè)了環(huán)境廳(環(huán)境省的前身)。
      北川秀樹說,日本還于1970年對(duì)《大氣污染防止法》和《水質(zhì)污濁防治法》進(jìn)行了修訂,最引人注目的是刪除了“經(jīng)濟(jì)調(diào)和條款”。這表明,日本社會(huì)各界已達(dá)成“一旦環(huán)境惡化,經(jīng)濟(jì)將很難發(fā)展”的共識(shí)。
      隨著相關(guān)環(huán)保法律的出臺(tái),日本政府相繼推出了一些具體實(shí)施措施,例如引入了“直罰制”。所謂“直罰制”,指的是有關(guān)部門在對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)存在違反相關(guān)環(huán)保法律行為的情況下,可直接實(shí)施包括作為刑事案件立案等懲罰措施,無需像此前那樣先發(fā)出“改善命令”。
      事實(shí)上,在治理公害問題上,日本各地方政府先于中央政府推出了一些改善對(duì)策或條例。北川秀樹認(rèn)為,日本各地方政府積極推進(jìn)由地方政府、企業(yè)和居民三方簽訂的“公害防止協(xié)定”,相關(guān)協(xié)定盡管沒有懲罰措施,但在促進(jìn)企業(yè)提高“在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)必須與當(dāng)?shù)鼐用窈椭C共生”的意識(shí)方面取得了很好的效果。
      羽柴修介紹說,執(zhí)行相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)并非易事,至今日本也未能完全消除公害問題。但依據(jù)《公害紛爭處理法》,幾乎所有公害受害者提起的訴訟結(jié)果都是排污企業(yè)敗訴。這些案例使得“排污企業(yè)沒有出路”成為日本社會(huì)共識(shí),排污企業(yè)也清醒地認(rèn)識(shí)到必須采取措施避免這類風(fēng)險(xiǎn)。
      盡管企業(yè)為了環(huán)保必須購買脫硫裝置等設(shè)備,造成生產(chǎn)成本提高,但他并來聽說哪家企業(yè)因此而倒閉、工人因此而大量失業(yè)。像造成熊本縣第一次水俁病的窒素公司目前還在熊本縣存在,并繼續(xù)在為那些受害者支付賠償金。
      北川秀樹也表示,據(jù)他了解,日本還沒有出現(xiàn)過因環(huán)保問題而造成大企業(yè)倒閉的例子。

      強(qiáng)調(diào)法規(guī)執(zhí)行力

      近年來,霧霾天氣頻頻“光顧”中國大部分地區(qū),給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及民眾身體健康帶來了嚴(yán)重負(fù)面影響。對(duì)此,羽柴修說,日本出現(xiàn)霧霾問題比中國早很多年,尤其是柴油卡車排出的超微粒子污染物曾導(dǎo)致很多日本人患哮喘或肺氣腫疾病。近期中國大氣污染的圖像讓他聯(lián)想到當(dāng)年因存在數(shù)個(gè)熱力發(fā)電機(jī)組而終日昏暗的日本尼崎市。他認(rèn)為,民眾、企業(yè)和政府必須一同考慮治理環(huán)境的對(duì)策,哪怕一定程度影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。在明確認(rèn)識(shí)環(huán)境污染的嚴(yán)重性后,需要制定嚴(yán)格的防止污染措施、針對(duì)污染源的治理對(duì)策以及對(duì)違法違規(guī)企業(yè)的懲罰細(xì)則。其中最重要的就是,要讓所有的企業(yè)認(rèn)識(shí)到,一旦出現(xiàn)公害問題,排污企業(yè)必須進(jìn)行巨額賠償,甚至有可能付出瀕臨破產(chǎn)的代價(jià)。
      北川秀樹說,日本公害問題的出現(xiàn)分了幾個(gè)階段,先是工業(yè)污染,然后汽車尾氣污染,再后來是溫室氣體等全球性的環(huán)境問題。而中國目前工業(yè)污染、汽車尾氣污染和全球性的環(huán)境問題集中爆發(fā),致使中國的污染問題解決起來更加復(fù)雜。
      他建議,一是解決相關(guān)環(huán)保法律和規(guī)定執(zhí)行力較弱的問題。法規(guī)執(zhí)行力弱的主要原因是存在“守法者受損”“違法者得益”等現(xiàn)象,而改變這些現(xiàn)象行之有效的手段是嚴(yán)懲排污企業(yè)。二是推進(jìn)環(huán)保信息公開化,從小學(xué)階段就開始進(jìn)行環(huán)保教育,加強(qiáng)全社會(huì)的環(huán)保意識(shí)。三是需要解決中央政府和地方政府優(yōu)先發(fā)展重點(diǎn)不一致之間的矛盾。

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