農地抵押貸款強化風險設計

　　抵押收回的農地能否順利流轉，風險補償基金是否夠用，“失地”農民是否能得到生活保障是下一步農地抵押貸款發展的關鍵

　　十八屆三中全會后，山西、四川等多地開始加速農村土地抵押類貸款試點。記者在吉林、山東等一些前期已經開展試點的地區采訪了解到，農地抵押相關貸款有效解決了農民融資難題。

　　從各地試點來看，農地抵押類貸款的風險總體較小，但也有一些基層金融人士認為，如果更大范圍推開，還需要在推進抵押收回的農地處置、擴充風險補償基金等方面加強制度設計。

　　同時，專家認為，在進一步擴大試點基礎上，應加快農村確權頒證步伐等配套制度建設，為賦予農民更多財產權利創造條件。

　　多地加速試點農地抵押貸款

　　十八屆三中全會提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”后，各地農地抵押類貸款試點正加速推進。山西省已在去年12月份提出，將在靈丘縣等13個縣(市、區)全面開展土地收益保證貸款的試點工作。

　　1月初，人民銀行成都分行和四川省農業廳等部門聯合印發《四川省農村土地流轉收益保證貸款試點工作方案》，決定在成都等8個市9個縣(市、區)開展農村土地流轉收益保證貸款試點。

　　近年來，山東、吉林、重慶等地在部分地區已先期開展了農地承包經營權抵押或農地收益貸款的相關試點工作，包括“農村土地承包經營權抵押”、“農村土地收益保證貸款”、“農村土地流轉收益保證貸款”、“農村土地使用產權證抵押貸款”等多種形式，但總體上范圍較小，近期各地試點明顯加速了農地抵押類貸款的進程。

　　記者在一些先期試點地區采訪發現，農地抵押貸款創新，在一定程度上增加了農民的“財產權利”，為“三農”提供了更多融資支持，受到當地群眾的歡迎。

　　吉林省在全國率先提出并于2012年8月20日在梨樹縣開展了土地收益保證貸款試點工作。目前，全省已有42個縣共發放貸款近3.56億元，使8721個農戶、家庭農場、合作社和農業龍頭企業受益。

　　梨樹縣西平安村八社村民王海波說，他2013年7月用自家的18畝地貸了4.8萬元的3年期貸款。“以前管親朋好友和鄉親們借，一年12%的高利息不說，心里壓力也大。后來有了土地收益保證貸款，利息只有8%左右，辦得快，特別方便。拿貸款建了個大棚，一年能賺四五萬元。”

　　重慶市于2010年開展以農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資為核心的農村“三權”抵押融資，至2013年7月已提供“三權”融資398.5億元。

　　探索多種方式防范風險

　　記者在多個試點地區采訪發現，為防范金融風險及農民失地風險，各地都探索出不少創新性做法，并且還建立了一些與農地抵押相配套的物權融資公司及產權登記制度等，對推動試點順利運行起到重要作用。

　　為防范風險，多地嘗試建立風險緩沖機制。為分擔貸款風險，重慶建立了“三權”抵押貸款風險補償基金，即通過市、區縣兩級財政資金補助，如遇農戶無法歸還貸款，由政府給予金融機構適當補償，補償標準為損失的20%～30%，形成政府、銀行和農民共同承擔風險的格局。

　　據吉林省金融辦介紹，試點中省財政已安排3000萬元作為土地收益保證貸款周轉基金的首期資金，60個縣(市、區)中的42個也準備了2500萬元，有效減少金融機構風險。

　　成立專業化中間機構，為抵押、貸還款辦理相關手續也是不少地區的通行做法。梨樹縣試點中，如果貸款農戶出現貸款問題，物權公司代為墊付，然后再掛牌流轉收益抵押的土地。四川省則提出，如借款人不能按時償還金融機構貸款，由融資性擔保公司代為償還金融機構貸款，融資性擔保公司代償貸款后，可將獲得的土地經營權階段性再流轉，收回代償本息后，土地經營權退還給借款人。

　　還有一些試點地區建立農村土地使用產權交易所等專業機構。棗莊建立起市、區、鄉鎮三級農村土地使用產權有形市場交易網絡，對土地使用產權進行客觀的評估，并公開交易，保障了交易雙方的利益。

　　記者了解到，在不少試點區域，還制定了防范農民失地相關措施。山東棗莊市農業局三農服務中心主任徐占啟說，棗莊市規定土地合作社用于抵押貸款的土地最多不超過1/3，同時要求土地使用產權抵押的年限不能超過3年，這就保證了加入合作社的農民始終擁有絕大部分的土地使用產權。山西省也提出，借款人需將其承包地面積1/3用于滿足基本生活保障，剩余2/3可用于土地收益保證貸款。

　　穩步推進仍需完善相關配套

　　從各地試點來看，農地抵押類貸款的風險總體較小，但也有一些基層金融人士認為，如果更大范圍推開，因抵押收回的農地能否順利流轉，風險補償基金是否夠用，“失地”農民是否能得到生活保障等問題也將更為突出，農地抵押類貸款宜充分試點，逐步推進，同時應加快相關法律配套，為“三農”拓寬融資渠道保駕護航。

　　首先是逾期貸款發生后農地能否順利流轉仍有待檢驗。梨樹縣自開展農地收益保證貸款以來，未出現不良貸款。但梨樹縣物權融資農業發展有限責任公司總經理馬日馳、梨樹縣農村信用合作聯社三農業務部經理萬繼紅都認為，如果真發生農民“賴賬”行為，農民土地是否能順利流轉仍難確定，“自家的地不讓別人種怎么辦？”“別人怕惹麻煩不愿意租怎么辦？”這種狀況在農村很可能發生。

　　其次是風險補償基金的規模有待擴大。記者了解到，雖然一些地區為降低金融機構風險，建立了風險補償基金，但基層人士反映補償基金的規模相比貸款額明顯偏小，如吉林省試點縣平均只有幾十萬元，而有的縣的農地貸款超過1.6億元，保障能力仍很不足。

　　此外，相關法律需盡快完善，打消金融機構疑慮。記者采訪時，一些金融機構人士表示，雖然試點地區政府部門允許農村土地承包經營權抵押貸款，但《擔保法》仍禁止耕地、宅基地、自留地使用權抵押，一旦引起糾紛，怕相關權益難以得到法律支持。

　　萬繼紅等人士認為，農民土地承包經營權貸款宜循序漸進、逐步推廣，避免在法律法規還不是十分健全的情況下，引發農民“失地”產生社會矛盾。有專家建議，目前應加快農村確權頒證的步伐，賦予土地清晰完整的產權，為抵押貸款創造條件。

　　記者了解到，雖然普通種植業經營的風險并不大，但農地抵押貸款用來經營養殖業、經濟作物種植、設施農業的市場風險要大得多。專家認為，目前農業保險發展明顯不足，宜結合農地抵押貸款試點，在各地加快推進農業保險，以降低農業經營及農民“失地”風險。

　　此外，針對目前普通農戶土地規模小，貸款額度低的問題，一些專家建議，應適度擴大農民可抵押物的范圍，賦予農民更多財產權，降低單一耕地抵押的風險。“可依照土地收益保證貸款這類創新模式，向林權、草場權、水域權等領域延伸，實現多方共贏。”吉林省金融辦主任高材林說。