審計署、財政部“各成體系”

　　地方債口徑存差異 結果未定難公布

　　10月20日，審計署向國務院匯報了地方債最新規模，對于剛出爐的數字，機構和券商頗為期待，但是直至十八屆三中全會結束，審計署并未通過官方網站向社會公布結果，這一度引起各界頗多猜測。

　　11月中旬，國際評級機構穆迪便會同財政部金融司商討地方債的問題，以求能夠在此次審計過程中找到業務合作的契機。“穆迪此次和金融司洽談，主要是對中國主權債務，特別是地方債務問題進行咨詢，他們一直想做地方債務的評級機構，但是目前為止地方債務的數據仍難以獲得。對于這個大市場，評級機構希望能有所突破。”一位接近消息的人士稱。

　　同樣對這個數字期待的還有審計署特約審計員之一的王雍君，作為中央財經大學財經研究院院長，他表示，此次測算的結果肯定超過前兩次公布結果。“整體風險可控，但是不排除局部出現風險的可能”。

　　債務測算存疑

　　據悉，此次穆迪和金融司的談話，主要包括兩個方面的內容：一是中國地方政府債務的情況如何，會不會出現風險，一旦出現風險，中央政府將如何處置。二是中國的鐵路債券問題，政府是否會接手。

　　對此，財政部相關人士表示，目前看地方政府的債務風險總體處于可控范圍。而對于鐵道部的債券，已經由中國鐵路總公司接管，目前不會歸政府負責。

　　國家審計署在2011年6月27日公布的審計結果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額超過10.7萬億元人民幣，其中約人民幣8.5萬億元為銀行貸款。而地方政府負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52%，地方政府性債務負擔總體未超出其償債能力。

　　在審計署數據公布不過十天之后，國際評級機構穆迪在2011年7月5日發布報告稱，中國地方政府債務負擔或將比審計估算數字多出3.5萬億元人民幣。

　　對此，剛接受完查賬工作的某地方財政局系統人士表示，此次審計署查賬工作主要是基于2011年的增量情況做統計，包括債務合同、債務口徑以及對從第三方(銀行、發改委)獲得數據進行核實等內容，值得注意的是，此次國有控股企業的債務也在被查之列。

　　但這似乎并沒有得到更多人士的認同。

　　財政部財科所金融研究室主任趙全厚告訴記者，從8月審計署開始審計地方債以來，一些地方財稅系統紛紛表示，此次審計風暴的查賬方法也存在一些值得商榷的地方。“比如，一個地方政府12年發了300億元的債務，但是此次審計署在認定債務規模的時候，把其當期債務認定為300億元，這在地方政府看來，是非常不合理的，這種測算無疑是放大了當下因素，而忽視歷史周期。”

　　也因此，穆迪此次和財政部金融司的咨詢工作，除了對地方債規模的統計外，更多可能是想獲取債務中第三方平臺對賬的機會，從而對債務規模進行總結。“現在中央到地方都沒有一套完整的風險預警機制，而平時設立的一套基本應付審計檢查之用的方法，一定程度上也會誤導審計，導致債務規模難以統計。”上述財稅系統人士說。

　　對此，王雍君認為，要查清債務規模，財政部應該盡快完善財政信息統計系統，并對財政收支情況做進一步的管理，爭取覆蓋各級財稅。

　　數據顯示，在2013年8月，審計署公布了對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況的“抽查”結果，截至2012年年底，36個地方本級政府性債務余額3.85萬億元，兩年來增長12.94%。根據審計報告，有9個省會城市的債務率(債務余額與地方政府綜合財力的比率)超過100%，最高的達到219.57%。

　　在社科院舉辦的地方政府信用評級研討會上，社科院金融研究所研究員劉煜輝估計，目前地方債務“黑洞”已經突破20億元。

　　高層審結果

　　事實上，作為地方債測算的兩個主要部門——財政部和審計署，一直以來因為統計口徑的不同，測算結果也存在差異。

　　2010年初，財政部就已開始對地方政府債務的統計工作，當時財政部會同發改委、央行、銀監會聯合簽發《融資平臺債務清理核實情況表的通知》，部署地方政府對融資平臺公司債務進行全面的清理核實。

　　截至2010年12月，各省(區、市)均已上報融資平臺公司債務的清理核實數據，當時財政部得到了兩套數據，分別由經濟建設司和預算司提供。其中，預算司的數據來源于地方政府財政預算口徑，主要有預算部門對顯性債務和直接負債登記調查；經濟建設司的數據則來源于各類政府投融資平臺，包括投融資平臺企業擔保等。

　　趙全厚認為，以前地方債務都是銀行和地方政府的統計數據，現在財政部開始正式摸底地方政府債務，未來將形成自己的地方債務統計口徑，就像審計署對于地方債務有自己的統計口徑一樣。

　　不過，對于財政部自己統計債務規模，王雍君認為，財政部的測算更多是自下而上，由下面財稅系統匯報上來得出數據，和審計署自上而下，一級一級審核相比，在真實、客觀方面存在差異。

　　對此，審計署網站還曾撰文指出，財政部對政府債務的統計僅僅是針對政府的直接債務和擔保債務，對于BT或BOT融資并沒有定義，也未將發行信托產品和債券單獨列出，造成政府對總的債務規模不夠清楚，無法進行有效調控。

　　財稅人士猜測，由于統計口徑的不同，審計署此次統計結果或許正在和其他部門進行反復溝通。不排除財政部和審計署兩部門對債務規模是否能夠達成一致意見進行最終博弈。

　　對此，中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，如果大家對結果沒有異議，預計12月份就出公布結果。

　　記者了解到，審計署由國務院直屬，總理直接負責，財政部歸屬副總理管轄范圍，審計署最終的上報結果交由李克強總理做最終決定，此前財政部審計結果也歸當時負責副總理決定，當兩者結果出現較大差異時，按照政策制定的常規邏輯，是債務測算的結果會被打回去，由負責審計的部委反復核實采取中和意見，最終做到合理結果再上報國務院。

　　市場預測，審計署沒有公布結果，一方面可能出于對結果慎重，要反復核實的原因，另一方面是兩個部門的意見難以達成一致，在沒有統一方案出臺的情況下，最終結果只能將由李克強做最終批示。