剛剛閉幕的十八屆三中全會明確指出，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，要加快構建新型農業(yè)經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。此外，要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場。
對此，業(yè)內人士表示，農村集體用地改革將提速。建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，意味著在打破城鄉(xiāng)二元結構的前提下，農村集體用地進行市場化流轉空間加大，農民將通過土地流轉，獲得更多財產權利。
建立城鄉(xiāng)統一建設用地市場
全會提出，“建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場。”并表示，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。應加快構建新型農業(yè)經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。
“‘城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙’這樣鮮明的觀點，在國家公報中明確提出是前所未有的。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究規(guī)劃部主任文輝在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，中央已深刻認識到，我國二元結構帶來的矛盾越來越凸顯。例如，我國存在城鄉(xiāng)二元結構，農村集體建設用地難以自由流轉，“其結果是，城市建設用地日漸短缺的同時，城鄉(xiāng)建設用地卻利用粗放，造成大量空閑用地。”
也正因為上述原因，全會明確提出，將推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。文輝表示，城鄉(xiāng)要素公平配置是破除二元結構的關鍵，而要素主要是指勞動、戶籍、土地等要素。其中，土地要素主要是同地同價同權，這也是“使市場在資源配置中起決定性作用”的重要方面。
值得注意的是，土地同地同價同權意味著，農村集體土地在一定的規(guī)劃制約下可以自由流轉。“現階段，農村土地在不能自由流轉的背景下，價值并不能很好體現。”
農村土地流轉已初顯端倪
近日，安徽省出臺《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，表示將在渦陽縣、潁泉區(qū)、臨泉縣、烈山區(qū)等20個區(qū)縣開展農村綜合改革工作的試點。將重點圍繞市場主體培育、土地市場建設、集體“三資”管理、公共基礎設施建管、信息和金融服務等6個方面。力爭到2015年，新型農業(yè)經營主體經營面積占承包耕地50%以上，農業(yè)生產的集約化、專業(yè)化、社會化程度明顯提高。
其中，最引人關注的便是試點地農村集體建設用地可以通過轉讓、出租等方式流轉，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農民住宅小區(qū)建設。
根據《意見》，安徽省將在2015年底前實現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村范圍內的國有土地確權登記發(fā)證全覆蓋，集體土地所有權將確定到每個具有所有權的農民集體。
同時，安徽省還建立了宅基地退出補償激勵機制。建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度。土地整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤騰出的建設用地指標，可按有關規(guī)定有償調劑使用，并積極探索建立農村集體建設用地指標儲備制度，盤活農村集體建設用地。并指出，在依法征收農民集體所有土地時，將提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農民住宅小區(qū)建設等。
此外，安徽省還將建立統一的城鄉(xiāng)土地交易市場。農村集體建設用地、宅基地、林地使用權、森林和林木所有權、土地承包經營權、建設用地指標、耕地占補平衡指標的轉讓、出租、入股、抵押等，將逐步納入城鄉(xiāng)統一的土地交易市場。《意見》指出，將依托國有建設用地交易市場，建立統一的城鄉(xiāng)土地交易市場，為土地交易提供場所、發(fā)布信息、組織交易等服務。推進城鄉(xiāng)統一的土地交易市場門戶網站和交易平臺建設，逐步實現申請、競價報名、網上掛牌、在線競拍、中標公示等全流程在線交易。
安徽國土資源廳內部人士透露，隨著城鎮(zhèn)化推進，農民外出務工，農民的退出機制建設勢所必然。一方面，農村占地面積有增無減，浪費現象比比皆是。另一方面，農民外出打工，由于收入菲薄，難以落戶，住房保障難以保證，多居住在工棚、地下室、簡易房等地，因此，農民在農村的承包地、宅基地、社員權等財產權益亟須顯化，變?yōu)榭山灰椎呢敭a，讓部分想離開的農民帶著“第一桶金”進城。
上述人士指出，基于以上背景，宅基地改革的方向在于體現農民的財產權益，并通過制度創(chuàng)新促成農民宅基地財產權的流轉，真正讓農民的財產權以“顯化”。
事實上，在安徽之前，早有重慶、浙江、廣東、湖北等多個省市進行農村土地流轉試點。《溫州市農村產權交易管理暫行辦法》規(guī)定，自10月1日起，包括農村土地承包經營權、農村房屋所有權、農村集體經營性建設用地使用權等12類農村產權將在農村產權服務機構進行交易。其中，農房可以在縣域內抵押貸款，非城鎮(zhèn)戶口人員可以在縣域內參與農房處置。
早在2008年，浙江省嘉興市便開始實施“兩分兩換”試點，探索將“宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產、以土地承包經營權置換社會保障”，從2009年開始嘗試發(fā)放農村土地流轉貸款，成為較早將土地改革與金融領域結合的案例。
土地流轉面臨政策法規(guī)瓶頸
事實上，農村土地要實施流轉，仍面臨著土地政策法規(guī)瓶頸。農村集體建設用地在我國現行法律范圍內并不允許出讓或轉讓使用權。
1986年頒布，1998年第一次修訂的《土地管理法》第63條就明確規(guī)定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。對此，中國城市經濟學會副會長、國土資源部法律中心顧問楊重光在接受《經濟參考報》記者采訪時指出，放開集體建設用地自由流轉的最大瓶頸是法律紅線，而所面臨的法律瓶頸不僅止于《土地管理法》。
楊重光表示，試點便是踩著“紅線”實驗，對突破現有體制進行探索，這也是現階段試點都仍處于農業(yè)人口范圍的主要原因。
“未來的土地改革應該是邊試點、邊修正。”楊重光認為，修正法律法規(guī)不是一時解決之事，而且對于其中分歧也較為復雜。因此，一邊突破進行試點，通過試點找到解決制約的合理方案，并根據此進行法律法規(guī)的修正，“這也是真正的摸著石頭過河。”