《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)專家指出，壟斷行業(yè)改革思路進(jìn)一步明確，市場(chǎng)在資源配置中將起到?jīng)Q定性作用，鐵路、電網(wǎng)、電信、油氣管網(wǎng)等壟斷行業(yè)有望被逐步拆分，壟斷領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)將進(jìn)一步向民資開放。
壟斷破冰 網(wǎng)運(yùn)分開
隨著改革的深入，壟斷性行業(yè)的破冰變得愈加迫切。“《決定》關(guān)于壟斷行業(yè)改革的思路非常清晰，明確要將自然壟斷性環(huán)節(jié)和可引入競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)分開，同時(shí)強(qiáng)調(diào)自然壟斷環(huán)節(jié)要靠有效的政府監(jiān)管克服壟斷弊端。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)馮飛表示，比如電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)、油氣運(yùn)輸管網(wǎng)具有自然壟斷特性，但發(fā)電和售電環(huán)節(jié)、油氣上游開采和下游煉化銷售以及鐵路客戶運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)都可以引入競(jìng)爭(zhēng)。
壟斷表現(xiàn)形式分為三種，第一種是自然壟斷，這是一種天然的壟斷，諸如鐵路路網(wǎng)、電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等。第二種是行政壟斷，即因?yàn)橹贫纫?guī)則上的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙而形成的壟斷。第三種壟斷是市場(chǎng)壟斷，某個(gè)企業(yè)憑借強(qiáng)大的市場(chǎng)控制力來(lái)排斥其他企業(yè)進(jìn)入，形成事實(shí)上的不公平競(jìng)爭(zhēng)。而目前民企遇到的玻璃門、彈簧門主要是集中在自然壟斷和行政壟斷行業(yè)。
“鐵路、電力、油氣、電信等行業(yè)經(jīng)常被籠統(tǒng)的稱為自然壟斷行業(yè)，事實(shí)上自然壟斷只是在網(wǎng)絡(luò)本身這個(gè)環(huán)節(jié)，而目前的現(xiàn)實(shí)是，鐵路網(wǎng)、電網(wǎng)、油氣網(wǎng)、通信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施上都掌握在某些企業(yè)手中，使得他們?cè)谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中具有不公平的優(yōu)勢(shì)，而且其他企業(yè)因此受到限制，導(dǎo)致市場(chǎng)上資源配置效率不高。”國(guó)資委的一位專家在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，下一步改革中，網(wǎng)絡(luò)本身作為自然壟斷的部分特許經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該在政府監(jiān)管下由一家公司獨(dú)立運(yùn)行，而該公司不能再參與上下游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
據(jù)了解，目前國(guó)家能源局正就《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(征求意見(jiàn)稿)》征求意見(jiàn)，未來(lái)的管道將對(duì)第三方市場(chǎng)主體放開，國(guó)家能源局則將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)管道的開放監(jiān)管。
鐵路等行業(yè)拆分重上日程表
壟斷行業(yè)改革思路的進(jìn)一步明確和強(qiáng)調(diào)，讓幾近停滯的眾多行業(yè)改革重新提上了日程表。
“鐵道部改組為中國(guó)鐵路總公司后，企業(yè)的市場(chǎng)主體地位還有待進(jìn)一步完善，鐵路的網(wǎng)運(yùn)分開肯定要實(shí)行的。”權(quán)威研究部門負(fù)責(zé)人告訴記者，明年地方鐵路局也將成為改革重點(diǎn)，地方鐵路局最終將轉(zhuǎn)型為徹底的公司。
北京交通大學(xué)教授歐國(guó)立表示，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行按地區(qū)設(shè)置鐵路局，路局與路局是在中國(guó)鐵路總公司統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“兄弟單位”式的協(xié)作關(guān)系，企業(yè)主體之間應(yīng)有的市場(chǎng)交易協(xié)作方式實(shí)際上很難得到體現(xiàn)，更多的是內(nèi)部協(xié)調(diào)，而不是市場(chǎng)協(xié)調(diào)，企業(yè)行為和政府行為并行。
雖然將鐵道部改組為中國(guó)鐵路總公司，鐵路政企分開邁出關(guān)鍵性一步，但是鐵路的政企分開仍有待深化，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的市場(chǎng)地位有待進(jìn)一步確立。某地方鐵路局相關(guān)人士表示，當(dāng)前中國(guó)鐵路總公司每月公布的全國(guó)鐵路主要指標(biāo)完成情況，考核的主要指標(biāo)是旅客發(fā)送量、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量，營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)情況均未公布，因?yàn)椴皇强己酥饕笜?biāo)。
重組后的能源局正試圖從大用戶直購(gòu)電來(lái)突破電改。所謂直購(gòu)電，即由用戶與電廠直接談判，確定用電量和上網(wǎng)電價(jià)，用電企業(yè)還要支付給電網(wǎng)企業(yè)一定的過(guò)網(wǎng)費(fèi)(包括輸配電價(jià)和網(wǎng)損)。但是由于缺少獨(dú)立的輸配電價(jià)等必要條件，大用戶直購(gòu)電常常演變成發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)和用戶互相討價(jià)還價(jià)的局面。
“獨(dú)立的輸配電價(jià)不確定下來(lái)，直購(gòu)電試點(diǎn)將難以在全國(guó)真正推廣。”中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)副秘書長(zhǎng)歐陽(yáng)昌裕建議，要加快形成獨(dú)立的輸配電價(jià)機(jī)制，加快發(fā)電環(huán)節(jié)兩部制的電價(jià)改革，這樣才能在真正意義上改變電力交易方式，推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革。
天然氣管網(wǎng)的改革也在逐步推進(jìn)。“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，天然氣管網(wǎng)分離、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)是趨勢(shì)，但目前中國(guó)天然氣管網(wǎng)處于發(fā)展建設(shè)階段，還需要靠石油公司的財(cái)力來(lái)完成，不拆分還是有優(yōu)勢(shì)的，不過(guò)這并不妨礙全國(guó)管網(wǎng)整體聯(lián)線的問(wèn)題，現(xiàn)在中石油和中石化的管網(wǎng)已經(jīng)在進(jìn)行技術(shù)焊接，不久就會(huì)連在一起。”中國(guó)石油大學(xué)中國(guó)能源戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長(zhǎng)王震認(rèn)為，不管是獨(dú)立運(yùn)營(yíng)還是不予拆分，怎么保證第三方準(zhǔn)入和政府如何監(jiān)管是最重要的。
北京郵電大學(xué)信息經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任曾劍秋則強(qiáng)調(diào)，下一步電信改革是為了更好地解決前四次電信業(yè)重組遺留下的一些問(wèn)題，改變目前為止不符合電信業(yè)發(fā)展特征的情況，比如監(jiān)管存在缺位和越位，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)存在重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。
網(wǎng)運(yùn)分開仍需打破利益藩籬
專家表示，鐵路、電網(wǎng)、電信、油氣管網(wǎng)等網(wǎng)運(yùn)分開面臨的最大難題仍是各方利益博弈如何避免十年前的改革失敗再現(xiàn)，如何打破各方利益藩籬形成統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)的大市場(chǎng)，將直接關(guān)系到壟斷領(lǐng)域網(wǎng)運(yùn)分開改革的成敗。
早在2003年之前，鐵路網(wǎng)運(yùn)分開就已形成成熟的方案，并已開始試點(diǎn)，最終卻無(wú)疾而終。
能源領(lǐng)域有著類似的情況。早在2002年初國(guó)務(wù)院下發(fā)的《電力體制改革方案》中，就提出“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革目標(biāo)，但十年過(guò)去了除了廠網(wǎng)分開，主輔分離基本實(shí)現(xiàn)外，因各方利益掣肘，其余目標(biāo)幾無(wú)進(jìn)展。
上述國(guó)資委專家認(rèn)為，這一次電改方向再一次被指明，下一步關(guān)鍵看如何吸取之前十年的教訓(xùn)，設(shè)計(jì)好具體政策并真正實(shí)施。
在電信領(lǐng)域，目前三大運(yùn)營(yíng)商對(duì)于業(yè)內(nèi)網(wǎng)業(yè)分離的呼聲保持緘默，但有運(yùn)營(yíng)商內(nèi)部人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，根據(jù)《決定》，網(wǎng)業(yè)分離將是電信業(yè)改革大勢(shì)。“目前三大運(yùn)營(yíng)商都是上市公司，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)分離面臨這樣的問(wèn)題：是把網(wǎng)絡(luò)資源從運(yùn)營(yíng)商的現(xiàn)有資產(chǎn)中剝離，還是讓運(yùn)營(yíng)商變成單純的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、管理和維護(hù)者？不管哪種方案近期都將遭到投資者的反對(duì)。”一位運(yùn)營(yíng)商人士這樣表示。
接受記者采訪的專家認(rèn)為，這些領(lǐng)域的改革不是新話題，相關(guān)方案在十年前都已經(jīng)成熟，但是因?yàn)閴艛嗬娣h的一直存在，改革十年間都“原地踏步”，三中全會(huì)開啟打破壟斷的新一輪改革，考驗(yàn)的是決策部門勇氣。