地方債“狡兔三窟”“史上最嚴”審計逼其現形。新一輪地方債審計監管煉就“火眼金睛”，資產“虛胖”、工程墊資、外單位欠款難逃法眼   

　　“確實比以往嚴，而且審計部門太聰明了，我們以往增資產和藏負債的‘死角’，這次都被挖出來了。”某地城投公司一名資深財務管理人士對《第一財經日報》記者說。

　　他在其電腦上打開了幾張“地方政府債務明細表”和“融資平臺公司債務風險分析表”，指著“債權人類別”的下拉菜單和“期末資產情況”兩個項目，對本報記者稱，他是第一次見到如此細致的科目分類。

　　隨著7月下旬國家審計署宣告政府性債務審計將全面開展，這場被稱為“史上最嚴”的政府債務審計將此前地方政府債務的一些灰色地帶照亮。本報記者走訪江浙多地一線財務人員發現，通過“外單位”名目騰挪賬目、“借殼貸款”、墊資施工、借新還舊、向居民集資等手段隱匿負債，通過列入不能或不宜變現的公益性資產虛增資產，這幾種常見的債務藏匿手段被逼現形。

　　債務類型細致分門別類

　　在債務明細表的“債權人類別及融資方式”一項中，本報記者看見了長長的自動下拉菜單。除了細分到各類授信機構的傳統“銀行貸款”、傳統“信托融資”，包括外債轉貸、國債轉貸和綜合開發借款的“上級財政”類融資，包括地方政府債、企業債、短融、中票的“發行債券”，各類證券及保險業的金融機構融資之外，還有各地新開發的融資渠道，如“融資租賃”、“回購”(BT)等。

　　更讓上述財務管理人士大呼“頭痛”的是，這一下拉菜單中還明確列有“后三項”：“其他單位和個人(拖欠/其他)”、“墊資施工、延期付款”和“集資”。

　　“這樣細致的分門別類我還是第一次遇上。”他告訴本報，以往其定期做賬或接受有關部門審賬，對于債務類型也就僅僅區分到銀行貸款、債券籌資、財政借款、BT/BOT，對銀行貸款再分列固定資產貸款和流動資產貸款，余下的債務就統統劃歸為“其他”一個部類。而對于“其他”里的細賬目，似乎除了城投公司自己肚子里有賬之外，外部門很難逐筆看清；因此，用該財務管理人士的話說，“里頭大有文章”。

　　而這次審計，監管部門對債務類型的劃定使“表外”負債和違規集資無藏身之處，尤其是“后三項”。

　　“外單位往來款項”之謎

　　“后三項”中，“其他單位和個人(拖欠/其他)”是一個新統計分類。

　　“原本，我們可以通過‘外單位’的名目騰挪一些賬目，但現在變難了。”上述財務管理人士說。

　　該人士舉了一個“借殼貸款”的例子：如果城投公司本身因為各家銀行地方債務類信貸規模管控而借貸困難，為了“搞來資金”，個別城投會“借殼貸款”，尋找具有國有背景的、可獲得大額授信的企業去貸款，而貸款所需的抵押物(一般為批一塊地)則由城投負責提供。

　　外部企業獲得貸款后，由于實質資金需求者還是城投公司，由此外部企業會繞一圈公司賬目最后把資金打給城投公司，形成實質性的地方債。

　　“但是在會計賬目里，我們會做成負債項下的外單位的往來款項。”該人士道出了此前操作中的四重內幕。

　　其一，由于往來科目的使用管理并不嚴格，而資金也并不一定一次性劃進或劃出，甚至可能在幾個相關公司間有進出，由此，這筆賬目的會計做賬往往沒有銀行貸款那么清晰，有時也存在部分漏報的現象。

　　其二，在上述案例里，城投提供了擔保物，“還可以悄悄在‘資產’項下增加一筆”，他說。

　　其三，該財務管理人士表示，在應對審計的時候，由于外部企業本身已經被統計了一次借貸，因此為了避免重復統計，這筆款項就有理由不被上報為城投公司的地方政府類負債。

　　其四，比上述更為激進的操作方式是，外部貸款企業甚至可以不劃賬給城投，而是直接單獨開一個賬戶，并將此賬戶交由城投公司實際使用，而城投公司在還款時也將資金打入該賬戶。

　　但是在“史上最嚴”的本輪審計中，由于債務類型的細致劃分，使得一些“伎倆”被識破。更值得注意的是，本輪審計還將地方政府負有的債務由過去的“一刀切”首次分門別類劃分為“負有償還責任”、“負有擔保責任”、“負有其他責任”多個類別。這其中，地方政府通過新的舉債主體所形成的地方政府性債務，就會在“火眼金睛”的監管面前無處藏匿。

　　“墊資施工”和“集資”

　　在“后三項”里，還有“墊資施工”和“集資”，其中“墊資施工”在基層政府操作中也屢見不鮮。

　　本報記者走訪的另一地級市下轄區的平臺公司一名會計稱，他就曾將公司原本就有的資金缺口處理成一項政府工程的建設費用，但實際上，平臺公司從一開始就沒有真正支付工程款，而是由建筑企業墊資承包，至今沒有清償拖欠款。而在賬目上，拖欠的款項是“隱形”的。

　　在他看來，其中有兩個深層次原因。第一，一些政府背景的項目在立項和施工等環節信息并不完全公開透明，市場準入和退出機制也并不健全。有的施工方因為相對“弱勢”不得不答應一些不合理墊資要求，有的施工方則為了賺取墊資的高息甘冒風險，而也有施工單位的領導實則和政府部門有一定利益關聯。

　　在這一資金利益鏈條里，被拖欠工程款的施工方也有其對策：對下游拖欠材料供應商或是分包單位的費用。由此，很多基層政府地方債相關債務鏈條“一團亂麻”，難以完全厘清。

　　這名會計還表示，當地方政府平臺的融資越來越難，個別平臺公司事實上已經玩起了“10個瓶子9個蓋”的資金游戲，依靠后一筆融資償還前一筆債務，或是在上級審計單位查賬前，由當地政府“批條”從其他國有背景企業調撥一筆資金把缺口臨時填上。

　　在這種資金調度中，也形成了不少的“墊資施工”不入資產負債表。更甚者，極個別地方還出現了虛假立項，或是同一個在施工項目在應對審計部門現場檢查時“一女二嫁”。

　　面對表情驚訝的記者，該會計語氣淡定：“每次突擊審計前，直尺、刀片、膠水都堆在辦公桌上，項目內容被重新粘貼后復印，小車準備好直接把下來檢查的領導帶去一塊整理好的用地，地旁邊的項目指示牌換一塊，就這樣讓他‘逐筆見賬’、‘逐項見物’”。

　　此外，也有極個別地方的政府平臺公司開始向當地居民集資。“有的是面向特定人群，通過‘委托理財’的方式。”上述會計說。雖然特定人群及其親友也與融資平臺簽訂委托貸款協議，但協議沒有明確投資項目、沒有向投資人披露財務信息，僅是一種程序性、格式化的協議。

　　不過，原本自作聰明藏匿負債的個別地方政府平臺，卻未料在新一輪審計中，監管部門已識破這些“手法”。監管日趨嚴格，審計日趨細致，也讓“后三項”的灰色地帶被照亮。

　　“虛胖”資產的“瘦身”

　　上述某地城投公司財務管理人士還向本報強調，在新一輪審計的“融資平臺公司債務風險分析表”中，“期末資產情況”一欄除了需列出期末資產總額外，還需分列“不能或不宜變現的資產總額”，后者包括機關辦公樓、學校、醫院、公園、市政道路等公益性資產。

　　該財務管理人士告訴本報，這些公益性資產本來在統計融資平臺總資產時會被包括進去，由此妝點報表，更易獲得融資。

　　本報記者查閱相關論著時發現，中國管理科學研究院特約研究員、曾任職于江蘇淮安市審計局的周林林曾對融資平臺做過系統、深入的研究。他在一份論著中提出須將“扭曲了的會計信息恢復其本來面目”。在接受本報電話采訪時，周林林表示，要清除融資平臺會計信息中的兩種“水分”。

　　他表示，首先是“剔除虛假注資的不具有實質控制權的行政、事業單位資產。平臺公司即使對一些學校、醫院等不具備實質控制權，地方政府有時也會用一紙公文劃給平臺公司，造成賬面總資產‘虛胖’”。

　　而這種“虛胖”在新一輪審計中已被審計部門的“火眼金睛”所格外關注。

　　其次，周林林還告訴本報，很多平臺公司承擔的政府項目完工后，既不編制竣工財務決算，也不沖銷政府撥入的建設資金，而是長期累積掛賬，這是導致融資平臺的賬面資產總額虛高、資產負債表失真的另一個原因。

　　周林林建議，通過新一輪審計，應督促地方平臺公司將已完工交付的政府建設項目與政府撥入的資金同時核銷，消除資產總額中的“水分”。

　　2011年年初，國家審計署曾對全國省、市、縣三級政府性債務全面審計，審計結果顯示，三級政府截至2010年底的政府債務余額為10.71萬元，其中融資平臺公司債務4.97萬億元，占比46.38%。

　　雖然新一輪審計的最終結果仍未公布，但從基層從業人員的直觀感受來看，“本輪審計的結果將更為真實反映客觀實際”，上述財務管理人士預計。