核心提示：當下最大的問題在于，養老制度改革在近年來踟躕不前，拋出的改革措施被公眾強烈抵制然后相關部門再站出來解釋，幾個回合下來，非但沒有解決問題，反而讓公眾的焦慮情緒增加。

    養老金缺口所造成的蝴蝶效應正逐漸顯現。養老改革究竟面臨著什么困難，會采取什么措施，是否會公平對待各個群體，如何實現以及實現的時間表和路線圖等等，目前仍尚無來自官方的明確說法。

    諸如，養老金統籌、以房養老、延遲退休、養老金雙軌制等討論雖在坊間熱議不斷，但是這一系列措施是否能夠破解中國養老困境？

    養老制度改革，歸根到底，需要的是實質性層面的改革，如今已經迫在眉睫。

 

    養老金缺口危機

    養老金改革的爭議緣起于養老金缺口。

    研究報告《化解國家資產負債中長期風險》預測，到2013年，中國養老金的缺口可達到18.3萬億元。報告指出，人口老齡化沖擊下我國養老金的統籌賬戶將給財政造成巨大負擔。

    這篇研究報告所爆出的巨大的養老金缺口讓民眾愕然，雖然此報告作者后來聲明數據與人社部和世行測算的養老金實際收支不同，并且人力資源和社會保障部稱從全國層面看，不存在養老金缺口的問題，但是依舊引起民眾對養老問題的擔憂。

    養老金也稱退休金、退休費，是一種最主要的養老保險待遇。現行的養老金制度規定，由個人繳納和單位繳納兩部分構成，其中個人繳納的部分進入個人賬戶，單位繳納的部分則進入公共賬戶，被統籌使用。

    自新中國成立開始，我國便采用養老雙軌制，企業職工和公職人員依據不同制度，公職人員的養老待遇優于企業職工。

    1958年，《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定》出臺，工人和公職人員的養老標準得到統一，養老雙軌制暫時退出歷史舞臺。

    1976年后，恢復養老雙軌制。初期采取贖買舉措，因那時政府機構臃腫、干部老年化嚴重，1980年高層決定建立老干部退休制度，好讓他們盡快退休，以贖買換取社會效率提升。

    從20世紀90年代開始，隨著市場經濟改革深入、舊有養老制度改革、企業單位自繳自支，有了市場化養老制度的雛形。企業進行市場化改革，職工養老需要繳納費用，改革針對的是企業，未涉及機關事業單位，公務員和事業單位養老仍由國家買單。

    但1997年養老保險制度改革以來，個人賬戶中的資金被挪用去發放退休人員的養老金，個人賬戶一直處于空賬運行的狀態。

    在中國，養老金缺口引發的制度改革爭議不斷。不僅養老金雙軌制，最近關于以房養老、延長退休年齡的爭議引起社會廣泛爭議，雖迅速被有關部門宣布“推遲決定”，但依舊無法平息大眾對老無所依的擔憂。

    當下，老年人口依舊在不斷增加，這讓養老形勢更加嚴峻。據《2012年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2012年年末，我國15-59歲勞動年齡人口93727萬人，比上年末減少345萬人，占總人口的69.2%，比上年末下降0.60個百分點；60周歲及以上人口占總人口的14.3%，比上年末提高0.59個百分點。人口的老齡化已經成為中國面臨的最嚴峻的挑戰之一。

    然而，我國養老金的現狀卻令人擔憂。據人力資源和社會保障部的數據顯示，截至2012年末，全國城鎮職工基本養老保險基金累計結存23941億元。其中，絕大部分為財政專戶存款，高達20170億元；協議存款1058億元；債券投資僅為196億元，委托投資運營918億元。此外，2012年城鎮基本養老保險基金總收入20001億元，比上年增長18.4%，其中征繳收入16467億元，比上年增長18.0%，各級財政補貼基本養老保險基金 2648億元，全年基金總支出15562億元，比上年增長21.9%。

    據中國老年學學會常務副會長趙寶華稱，目前中國內地老年人口平均每年增加800萬左右，存在供養、醫療、護理、社會參與和精神文化等多方面需求。

    趙寶華表示，2010年全國老年人口已達1.78億，到2014年將超過2億，2026年將突破3億。

    在2012年的陸家嘴論壇，時任中國保監會副主席陳文輝在論壇上承認，中國養老金缺口“確實非常大”，而且近10年來基本養老保險的財政補貼已經超過了1萬億，老年人口的撫養比到去年末已經上升到122.23%。

    改革討論難以解圍

    民眾的擔憂不無道理。自1992年國企改革倒逼養老金制度改革開始，養老金制度一直在逐漸改革，卻始終未能面對并觸動最根本的問題。

    2012年6月份，人力資源和社會保障部有關負責人稱“相應推遲退休年齡已是一種必然趨勢”。一石激起千層浪，根據網絡調查，反對者占據9成以上。

    而半個月后，人力資源和社會保障部再度表態：“延遲退休政策要非常慎重。一些媒體所說的‘退休年齡提高至65歲甚至更晚’，不會在近期立刻實施。”但這并未緩解公眾對延遲退休所產生的抵觸情緒。

    2013年9月24日，由民政部牽頭，保監會等相關部委就“以房養老”問題舉行了閉門研討會，對“以房養老”具體操作辦法和實施細則進行討論，試點方案按計劃將在2014年一季度出臺。

    業內人士認為，在金融機構分業經營模式下，倒按揭這種復雜的金融產品短期恐難以順利運營，金融機構開發此類產品的積極性還需相關鼓勵政策。此外，“以房養老”牽涉到金融、房地產等多個行業，需要管理層實施頂層設計，統籌規劃。

    而近日，有媒體稱多部委和專家在閉門會議上達成了延長養老保險15年繳費年限的共識。對此，人社部副部長胡曉義稱，具體政策還在研究，但他表示，希望職工和居民參保者在有能力時先自愿增加繳費年限。

    這一系列政策的背后，都是養老金面臨的困局。但是這些措施，并不能從根本上解決養老金目前面臨的問題。

    面對公眾最為關注的養老金并軌問題，胡曉義透露“目前并軌問題暫無明確時間表”。這也就意味著，機關事業單位人員近些年尚可不必擔心養老保險并軌，即使真要改革，為了穩定，一般也不會觸動原有的機關事業單位人員的利益。

    可以預見的是，雖然目前從國家層面傳遞出并軌的意愿，但能否真正取消養老金雙軌制，只能用時間來檢驗。

    實質性改革迫在眉睫

    當下最大的問題在于，養老制度改革在近年來踟躕不前，拋出的改革措施被公眾強烈抵制然后相關部門再站出來解釋，幾個回合下來，非但沒有解決問題，反而讓公眾的焦慮情緒增加。

    不管是“以房養老”還是延長養老保險繳費年限，這樣的政策“實驗”當即引起民意反彈。

    更大的問題在于，前述政策“實驗”并沒有圍繞養老雙軌制甚至多軌制的深層次該給展開，并不能從根本上解決問題。

    中國養老雙軌制積弊已久，實質性的改革迫在眉睫。企業和機關事業單位的“有差別”養老制度一直備受質疑，甚至已經是當前中國社會制度不公的“符號”現象。

    實際上，較早提出改革建議的便是時任全國社保基金理事會理事長的戴相龍。他在去年就開出了三個藥方：延遲退休、加大國有資產劃撥社保的力度、加大商業型養老基金規模，從而逐步形成政府、企業和個人賬戶共同組成的養老金制度。

    中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在今年“兩會”期間曾表示，“堅決反對事業單位養老金改革試點。”在鄭秉文看來，雙軌制改革再讓幾個省份或少部分單位試點已經行不通，要全國一盤棋一個政策推進改革。

    鄭秉文總結為 “三個聯動”，一是基本養老金制度改革與職業年金制度改革要同時動起來；二是事業單位要全部動起來，不能再分出三六九等；三是事業單位和公務員要同時動起來，否則事業單位改革也是有阻力的。

     不過，養老改革最重要的依舊是公平原則，確保養老改革能夠做到真正意義上觸及靈魂的改革。

     中山大學社會保障研究中心主任申曙光撰文指出，　當前養老保險的頂層設計與制度優化任務重，目標多，要解決的問題復雜，可謂是“千頭萬緒”。在這種局面下，理清改革的思路，找到改革與優化的突破口，是順利完成這項工作的第一步，也是最重要的一步。

     申曙光提出，要對現行養老保險制度進行優化，需要從公平與效率及可持續發展兩個大的角度出發。以更合理地權衡制度的公平與效率、同時增強制度公平性與效率為突破口，對制度進行優化。