近日，有關(guān)土地制度改革的預(yù)期空前強烈。國土部傳出對農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)抽查的消息，似乎在為制度破局做準(zhǔn)備。三中全會即將召開，土地制度改革成為外界關(guān)注的焦點。受此影響，近期土改概念股受到資金追捧，擁有一定農(nóng)地儲備的公司被機(jī)構(gòu)一致看好。不少業(yè)內(nèi)人士預(yù)期，11月之后，土地制度改革可能取得新進(jìn)展。
中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云在接受中國證券報記者采訪時表示，由于當(dāng)前法律障礙尚未完全破除，加之各地阻力較大，土地制度改革的進(jìn)展可能低于外界預(yù)期。各項土地改革試點城市可能率先擴(kuò)圍，然后帶動土地改革取得制度突破。另據(jù)中國證券報記者獨家獲悉，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作有望在11月前完成，從而有助于土地制度改革的推進(jìn)。
政策短期難有實質(zhì)突破
今年年初的國土部會議上，曾對土地管理制度改革做出具體部署。今年的任務(wù)包括，研究出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見、部署開展宅基地制度改革試點，以及總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗和做法。其中，指導(dǎo)意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
在十八屆三中全會即將召開之際，土地制度改革的預(yù)期空前強烈，資本市場率先有所反映。但推進(jìn)了多時的土地制度改革，能否在短期內(nèi)破局還是未知數(shù)。
中國證券報：當(dāng)前外界對土地改革預(yù)期強烈，認(rèn)為三中全會之后，土地改革可能在制度上破局。但目前來看，政府部門主動披露的消息比較少，且法律障礙似乎尚未破除。如何看待土地制度改革的預(yù)期？市場對這項制度的預(yù)期是否過于強烈？
鄒曉云：由于城市化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等在土地方面遇到很多瓶頸，隨著社會各界對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的預(yù)期更加強烈，土地改革自然成為猜想的對象之一。實際上，當(dāng)前有關(guān)土地制度改革的嘗試，如農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)試點、宅基地流轉(zhuǎn)試點、建設(shè)用地增減掛鉤、土地集約節(jié)約利用等，仍然在現(xiàn)有的《土地管理法》框架范圍內(nèi)。但大家所期待的“具有突破性”的土地改革，目前尚未見到明確的信息。我想，土地改革涉及利益調(diào)整，在法律框架重新構(gòu)架完成之前，難有實質(zhì)性的突破。
但即便如此，外界仍可對土地領(lǐng)域的改革嘗試抱有期待。如當(dāng)前很多領(lǐng)域的試點，都有進(jìn)一步擴(kuò)圍的可能。其中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，已經(jīng)試點了很長時間，一些地區(qū)已比較成熟，未來可能存在擴(kuò)圍可能。
中國證券報：當(dāng)前國土部正在加快推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作，其中，農(nóng)村集體用地所有權(quán)確權(quán)可能在今年內(nèi)全部完成。這是否意味著土地制度的改革也將加快？
鄒曉云：農(nóng)地等地發(fā)證確實是未來各項制度改革的一項基礎(chǔ)性工作，但對下一步改革的促進(jìn)作用，還有待進(jìn)一步的觀察。農(nóng)村土地確權(quán)工作包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)三個部分。總體上看，這次農(nóng)村集體土地登記發(fā)證是在原有的集體產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下將土地產(chǎn)權(quán)明確，登記和發(fā)證的對象是農(nóng)民集體，不改變原有集體所有權(quán)性質(zhì)及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，主要是引進(jìn)了現(xiàn)代管理方式，可以提高管理效率。當(dāng)然，對未來農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革會有一個非常好的基礎(chǔ)性作用。
地方政府掣肘土地改革
《土地管理法》的修訂工作已經(jīng)啟動多年，近期有消息稱，全國人大常委會正在審議《土地管理法》修訂草案，或允許集體土地不經(jīng)過轉(zhuǎn)為國有土地就可以直接入市交易。但政府部門甚少針對上述法律的修改進(jìn)行披露，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，作為土地制度改革的最大障礙之一，如該法律的部分條款能夠有所突破，將大大推進(jìn)土地制度改革。
中國證券報：土地制度改革一直是外界呼吁的改革重點，但這么多年一直很難有實質(zhì)性突破，其難點在哪兒？
鄒曉云：外界對土地制度改革的預(yù)期，無非在于破除城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村集體土地能夠平等地進(jìn)入市場，既可以改善當(dāng)前的土地市場狀況，配合城市化轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，又可以讓農(nóng)民更多享受到土地作為一種權(quán)益帶來的收益，共享發(fā)展帶來的好處。
我認(rèn)為問題的癥結(jié)在于土地征用制度。其實，現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)，兩權(quán)都是所有權(quán)，在字面上或者是表面上是平等的，是可以一樣流動的。但是，由于農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂蟛拍艹蔀槌鞘械慕ㄔO(shè)用地進(jìn)入市場，這其中必須經(jīng)過一道征收程序。這道征收程序成為了破除城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)的一道門檻，集體土地流動就成為了不可能。
征地制度在上一屆政府就被要求改革，當(dāng)時最主要的方案是縮小征地范圍，限定在公共目的上，但是并沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展。最有可能的阻力來自于地方政府。主要原因是現(xiàn)行的征收制度已經(jīng)成為了地方政府財政收入的重要來源，同時，更重要的是，地方政府可以借助征地過程中的主動權(quán)，來自主安排和配置土地。特別是通過較低的成本，來滿足地方政府的基本用地需求，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、保障房建設(shè)用地等等。作為土地收儲和供應(yīng)方的地方政府，顯然不愿意改變現(xiàn)有的制度。
中國證券報：如果破除了法律障礙，是否會有助于這一改革的加快？
鄒曉云：《土地管理法》和其他法律條文中，有關(guān)征地制度的條款比較多。但現(xiàn)實的問題是，一項法律的修訂，不僅要經(jīng)過多個部門的討論和會簽，同時還要接受全國人大的審議，按照正常的做法，還需要向全社會公開征求意見。在這個過程中，涉及到的程序繁雜，利益群體較多，阻力可想而知。
試點先行帶動制度破局
照多數(shù)業(yè)內(nèi)人士的看法，由于阻力重重，試點先行恐將是土地制度改革的主要切入點。借助試點的擴(kuò)圍，相關(guān)的制度有可能取得漸進(jìn)式突破。
中國證券報記者從權(quán)威人士處獲悉，11月之后，宅基地制度改革試點和農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)試點范圍都有可能擴(kuò)大。其中，先行地區(qū)的經(jīng)驗可能作為制度改革的重要樣本。
中國證券報：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵階段，土地制度的改革有多重要？
鄒曉云：事實上，土地問題已經(jīng)成為很多地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心問題。一方面，由于政府部門是土地征收的主體，作為弱勢一方的農(nóng)民又缺乏足夠的法律保障，導(dǎo)致很多中小城市在土地征收過程中，存在損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，并引發(fā)不少社會問題。另一方面，一些大城市由于農(nóng)村集體用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的流動不暢，出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足，現(xiàn)有集體建設(shè)用地低效利用的情況，并進(jìn)而催生出計劃外違規(guī)用地和“小產(chǎn)權(quán)房”問題。在這個過程中，土地制度的改革急需推進(jìn)。
中國證券報：既然存在現(xiàn)實的障礙，土地制度改革有沒有合適的路徑？
鄒曉云：從當(dāng)前的情況來看，合理的路徑應(yīng)該還是試點先行。通過試點范圍的擴(kuò)大和試點地區(qū)的經(jīng)驗總結(jié)，來逐步推進(jìn)制度的改革。但是，試點應(yīng)該是具有突破性質(zhì)和意義的試點，現(xiàn)在的試點大部分仍然在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行，側(cè)重在技術(shù)層面。既然是試點就應(yīng)該有所突破，只有這樣才能促進(jìn)相關(guān)法律的修訂。
中國證券報：如果實現(xiàn)城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地同權(quán)同價和自由流轉(zhuǎn)，是否意味著“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化？對于地方政府在征地過程中損失的收入，該如何彌補？
鄒曉云：即使實現(xiàn)城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地同權(quán)同價和自由流轉(zhuǎn)，“小產(chǎn)權(quán)房”也應(yīng)該公平付出代價。比如小產(chǎn)權(quán)房可以通過補辦相關(guān)的手續(xù)和補交“土地用途變更稅”的方式，實現(xiàn)合法化。這個“土地用途變更稅”是我提出的，在將來的征收制度改革中可以考慮。其大致意思是，將來如果縮小征收范圍之后，土地供應(yīng)會分為兩條線，一是使用國有土地，使用者繳納土地出讓金，這沒有問題；二是使用集體建設(shè)用地，由供地方向政府繳納一筆稅收。這樣既對于使用國有土地使用者更加公平一些，也有利于平衡市場，同時可以彌補減少征地后帶來的政府土地收入減少，保證地方政府的收益。這種方式一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采用。