縣鄉基層債務風險不斷擴大，究其原因，基層一把手和領導班子尚未形成明確的政績考核“債務指標”，導致債務不透明的情況突出，“債務遞延”、“前任推后任”的推諉心態嚴重

　　近日，《瞭望》新聞周刊在東、中、西部部分省區調研采訪時發現，地方稅收結構單一、各類支出不斷增加，地方對城鎮化簡單理解為“增大基礎設施投入”，已經成為地方政府性債務逐年增加的主要原因。

　　“當前地方政府性債務基本可控”。采訪中，財政部財科所副所長劉尚希認為，主要的問題不是債務增長，而是債務不透明，到底有多少說不清；債務使用績效不高，甚至有地方債務資金閑置兩年沒用；債務管理缺少科學的債務確認標準，使政府性債務風險難以評估。

　　特別值得關注的是，市縣鄉基層領導沒有良好的“債務意識”、“風險意識”，而且存在“債務遞延”的“推諉心態”，這是地方債務逐年增加的“思想”和“制度”根源。不少專家學者認為，對地方政府一把手的考核亟待制定相應的“債務指標”。

　　稅源結構單一致債務放大

　　基層政府稅收結構單一、薄弱，抗風險能力偏弱，是地方政府性債務逐年增大的主因。山西呂梁市方山縣2012年財政總收入8.4億元，其中6億元收入來自一兩家煤企，屬于“一煤獨大”式財政，當地2012年的取暖工程中還有2000多萬元債務無法落實；2011年的三項整治工程債務還有數千萬元。

　　山西省安澤縣常年稅收上繳壓力大、可用財力少。近年來幾乎每年上劃財政都占當地財政收入65%以上，迄今為止還有歷史欠賬近2億元未消化。到2017年之前，每年用于還本付息的支出高達2500萬元左右，給縣級預算安排帶來了嚴重的壓力。

　　山東省萊蕪市鋼城區辛莊鎮自身的穩定稅源只有3個小企業，財力很弱。鎮長朱效波說：“即便是有高鐵、高速路的前兩年，每年鎮上資金缺口都近2000萬元，如今還拖欠了五六千萬元歷史債務。”

　　與此同時，對城鎮化簡單理解為“加強基礎設施建設”、“投入資金改造城鄉環境”，也是造成地方債務“越滾越大”的根源。我國各省區對未來5年城鎮化率指標都很高，安徽是達到55%，河南52%，西藏35%，廣西53%，湖北58%，云南48%。但發展速度快的背后，仍然是簡單的大規模投資。如陜西今年的固定資產投資是1.6萬億元，山西今年的固定資產投資是1.1萬億元，廣西的目標則是2017年投資達到3萬億元。

　　海通證券的一項調研表明：2009～2011年是我國城鎮基建的高峰期，在9個有據可查的樣本中，7個樣本近年累計基建總投資占地方一般財政預算年收入的8～10倍，或是一年基建投資占一般財政預算年收入的1～2倍。江蘇海安財政局局長張忠宏說：“城鎮化進程的加快，必然帶來巨大的基礎建設配套投入，對地方財政的壓力越來越大，真正能用現有財力去進行城鎮化建設的縣鄉很少。”

　　化債手段只有融資和土地

　　國有企業稅收上繳中央、資源稅上繳省市……由于主要稅種都集中上繳給了中央財政、省級財政和市級財政，只有土地增值稅、耕地占用稅等稅種能夠一次性給予地方大量財稅收入。因此，地方市縣政府化解地方債務的辦法就離不開“融資”和“土地”，這就形成了盲目投資、脫離實際、過度舉債的“邏輯根源”。

　　我國城市投融資平臺主要集中在省級和市級。不少地方政府熱衷于利用自身在地方銀行中“一股獨大”的優勢，“借道”地方銀行謀求“發債”。廣西南寧、柳州、桂林等地在前幾年通過地方投融資平臺形成了大量地方債務，如今進入還款高峰期。僅柳州市全年要償還的地方債務就超過100億元，而當年財政收入不過200億元。

　　今年以來，工商銀行江蘇分行與多個地方政府簽訂了金額超過200億元的城鎮化貸款意向協議，注入城鎮化建設。新疆喀什、霍爾果斯經濟開發區獲多家銀行總額達600億元的意向授信，重點支持基礎設施建設。

　　江蘇夢蘭集團有限公司董事長錢月寶說：“這些項目其實還是‘寅吃卯糧’，地方政府以規劃手段，以可用財力的3～5倍安排工程項目，通過工程結算款延期支付，但只用2～3成的財政支付完成全部工程建設的目標，其他7～8成的工程款則由民營施工企業墊付，最終還是暗藏巨大危機。”

　　而縣級政府主要“靠土地”。新疆輪臺縣財政局局長保劍強說，2010年成立地方融資平臺，2000萬元注冊資金，每筆擔保200萬元。現在擔保了7000多萬元，其中很大一部分是靠土地進行質押。山東淄博市高青縣財政局局長孟軍告訴記者，近年來，高青縣歷史負債已經達到了10億元左右，縣里通過市級城市資產運營公司來拍賣土地，拍賣價格最高的達120萬元/畝。為拿到土地指標，縣里不遺余力地推行合村并居、舊村改造、集中社區，為土地指標開路。

　　缺少土地指標的地方財政危機日益暴露。江蘇省海安縣的土地利用規劃到2020年可用土地指標為20000畝，但到2012年土地指標僅剩2000畝，土地指標的嚴重受制，必將成為東部沿海及發達地區財政收入持續增長的瓶頸。

　　鄉鎮政府只好“靠補貼”。萊蕪市某鎮累計負債超過8000萬元，2013年的財稅收入要完成4200萬元基本上是“天方夜譚”。該鎮政府負責人從上世紀90年代開始擔任鎮長，他總結化解鄉鎮財政困難方式為“一靠轉移支付，二靠上級補貼，三才是靠當地企業”。

　　“債務指標”亟待建立

　　不少專家學者認為，地方領導只有近憂無遠慮，只管眼前事、本屆事。一些領導坦言：“上任借了錢搞工程、搞項目，有口碑也有政績；本屆政府絕不能勒緊褲腰帶還債。”一些地方甚至流傳著“干滿一屆是熊蛋，兩年有效是水平，三年挪窩有能耐。”這種政績觀迫使地方領導想方設法舉債度日，收支平衡、地方發展風險等不進入考核視野，自然不會形成“長效機制”。

　　一些地方干部及專家認為，要化解地方債務問題，必須在現任領導班子成員就任之初、離任之時進行地方債務審計、債務公示和債務考核，形成地方政府可控的舉債、還債機制。

　　首先，要使地方債務擺上臺面，將縣鄉財政透明公開常態化。浙江大學區域經濟發展博士楊天保認為，縣鄉財政收入支出要取信于民，就應該向老百姓公布一本看得懂的財政賬目，使老百姓知道政府借債是否干了實事，逐步形成老百姓與地方官員對“是否借債、借債規模、償債形式”等問題的關注度。

　　其次，構建資本性預算體系，盡快出臺針對縣鄉基層政府的債務考核制度。中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認為，以中央財政的能力化解目前地方政府負債難題不大，但必須高度警惕債務增量的出現。這就需要盡快在省市縣一級構建資本性預算體系，同時出臺對基層政府的債務考核制度，從“制度建設”和“官員政績”兩個角度來形成地方債務問題的良好機制。

　　其三，在適當的時候，有選擇性地為地方債“松綁”。一些學者認為，地方債的發行是解決地方經濟長期發展的國際慣例，中央政府應盡快布局對收入穩定增長、還款來源可期的地方，給予發行地方債的鼓勵性措施，將目前通過地方政府平臺、地方國有企業發債等“遮遮掩掩”的地方債務“陽光透明”化，實現“開前門，堵后門”的目標。

　　其四，積極探索城鎮化投入新來源，逐步化解系統性風險。專家認為，城鎮化建設帶來龐大資金需求，需不斷引入和完善市場化的融資模式，綜合運用長期債券、信托、股票等市場化融資方式解決城鎮化建設資金難題，土地的增值收益也可用于逐步償還地方債務。