|
時隔兩年國務院再次啟動地方政府債務狀況全面審計，這不僅是防范和化解金融風險的需要，也是全面、及時把握地方政府債務狀況，規范地方政府舉債行為，并建立地方政府債務增長約束機制的必然要求。
建立受約束的地方政府債務形成機制是各國的普遍做法。從國際上看，地方政府舉債主要有發行市政債和銀行貸款兩種模式，前者以美國為代表，后者以英法為代表。還有日本以銀行貸款為主，同時發行少量地方政府債券。無論地方政府主要依靠何種方式舉債，對舉債規模進行限制是各國較為普遍的做法。以美國為代表的主要通過債券市場募集地方基礎設施建設資金的模式下，完全按照市場機制發債，金融市場將自發形成地方政府發債的規模約束。2005年財政改革后，印度限定邦政府年度舉債上限，若超過規模上限，必須在14天透支期內償還所有債務，否則印度儲備銀行將凍結債務資金賬戶，啟動自動扣款機制。日本規定，地方政府預算赤字太高、歷史債券償還比例太高、公務員工資較高的地方政府不允許發行地方債券。
我國地方政府舉債動力強勁有其深刻原因。一方面，我國經濟發展重任越來越傾向于由地方政府承擔，但地方政府財權與事權不匹配。地方基礎設施建設、城鎮化工作需要龐大的建設資金，而地方稅收以及中央轉移支付規模有限，地方政府不得不尋求外部融資。另一方面，現行政績考核體制下，GDP是一個非常重要而關鍵的指標。雖然可以看淡GDP指標，但GDP直接決定了地方政府財政收入，涉及地方政府正常運轉，關系地方就業狀況。地方政府存在強烈動機擴大投資，以維持地方經濟一定增速。特別是在當前經濟內生增長動力不足、經濟轉型困難之時，擴大地方投資規模可以有效啟動經濟增長，成為部分地方政府的不二法寶。
但是，我國地方政府舉債規模幾乎不受約束，存在很大的金融風險隱患。國家審計署今年對36個地區的地方政府性債務審計表明，不少地方政府的償債能力堪憂。9個省會城市債務率超過100%，最高達219.57%；13個省會城市償債率超過20%，最高達67.69%；5個省會城市借新還舊率超過20%，最高達38.01%；2個省會城市逾期債務率超過10%，最高達16.36%。在2011年上半年國家審計署對地方政府債務情況全面審計后，部分地方政府債務又有所增長，違法違規融資情況較為突出，償債能力明顯下降，已經嚴重危及我國宏觀經濟金融穩定。
利用金融市場籌集基礎設施建設資金是各國通行做法，我國地方政府舉債行為本身也無可厚非；即使通過土地出讓收入償還地方政府債務，也與美國地方政府依靠房產稅還債原理大體相同，可以保證地方政府債務及時償還。但需要注意的是，我國地方政府債務形成欠缺硬約束，導致債務資金使用效率低、挪用情況較為突出；而過于倚重土地出讓收入的債務償還機制，嚴重影響房地產市場健康平穩運行，增加房價上漲壓力。
通過地方政府債務全面審計，及時了解掌握地方政府債務規模和風險，是當前金融風險治理的需要。而建立地方政府債務約束機制則是經濟金融長治久安的需要。如果僅僅將“審計”作為例行工作，不去解決問題，就有可能陷入“越審問題越多、越審風險越大”的怪圈。對此，應保持高度警惕。
|