“治霾窘途”系列報道(下)

　　近日，環(huán)保部公布了2012年度全國主要污染物總量減排核查處罰情況，罕見地點了華電、神華、中石化、中鋁、中石油等多家央企和地方龍頭企業(yè)的名。上述企業(yè)因脫硫設施不正常運行、監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假而受到通報，被環(huán)保部掛牌督辦，責令限期整改，追繳二氧化硫排污費，并予以經(jīng)濟處罰。
　　中央領導同志多次強調，要建立責任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。面對依然嚴峻的空氣質量形勢，強化行政監(jiān)管已成為全社會共識。但《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到，對于正在參加“生態(tài)趕考”的各級政府及其環(huán)保部門，行政權力的“介入”和“退出”并非一道非此即彼的單選題。
　　在環(huán)保監(jiān)管的缺位之處，企業(yè)的治污設備或者拒不安裝，或者裝而不用，尤其是治污企業(yè)和排污企業(yè)基于“減排成本最小化”的利益共識，盲目追求低價招投標，導致減排設備的質量堪憂。在環(huán)保監(jiān)管的越位之處，“拍腦門”決策嚴重干擾了企業(yè)的正常生產(chǎn)，剛剛建成、尚未投運的治污設施因為頻繁變化的新政策而夭折，企業(yè)前期投入打了水漂；企業(yè)被各級政府層層加碼的減排目標搞得喘不過氣，減排工程不得不趕工期。
　　“守法成本高，違法成本低”依然是中國環(huán)保的現(xiàn)狀。霧霾治理的根本，正在于合理劃定政府、市場、社會三者的邊界，既守土有責，又互不侵犯，從而形成“空氣保衛(wèi)戰(zhàn)”的最廣泛統(tǒng)一戰(zhàn)線。

	趙乃育/繪

　　監(jiān)管“缺位”又“越位”企業(yè)守法反吃虧

　　淘汰高污染產(chǎn)能、大霧霾天企業(yè)限產(chǎn)、簽訂減排“軍令狀”……今年以來，各級地方政府重拳出擊，迎戰(zhàn)霧霾。但《經(jīng)濟參考報》記者調研發(fā)現(xiàn)，環(huán)保部門在霧霾治理中同時存在著“監(jiān)管越位”和“監(jiān)管缺位”現(xiàn)象：一方面，大型火電企業(yè)實施著全球最嚴的排放標準，卻面臨環(huán)保部門“拍腦門”掀起的環(huán)保風暴，多頭監(jiān)管、指標加碼、政策頻變導致企業(yè)無所適從；另一方面，“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”現(xiàn)象仍存在，一些企業(yè)斥巨資搞環(huán)保只能是賠錢賺吆喝；另一些企業(yè)則寧可繳納排污費、行政罰金也不愿去治理污染。基層人士建議，監(jiān)管部門應盡早從“越位點”退出，把“缺位點”補上，讓霧霾治理有章可循，有法必依。

　　作為大氣污染物的“排放大戶”，火電、鋼鐵等企業(yè)內部人士紛紛向記者反映，當前的環(huán)保監(jiān)管體現(xiàn)出濃濃的“長官意志”，相關政策的非延續(xù)性和“變通性”，導致基層的火電廠、煉油廠難以招架。
　　中國電力企業(yè)聯(lián)合會(簡稱“中電聯(lián)”)相關人士表示，火電行業(yè)的排放標準已高于鋼鐵、水泥，甚至脫硫率比美國還高。但環(huán)保部門針對火電行業(yè)的政策頻變，政策出臺前并未征求行業(yè)協(xié)會意見，也未設置政策落地的過渡期，導致電力企業(yè)無所適從。某電力央企一位內部人士告訴記者，環(huán)保部2012年剛剛實施《火電污染物大氣排放標準》，2013年初又對47個大氣污染重點控制區(qū)實施“史上最嚴”的特別排放限制，造成剛剛建成的部分環(huán)保設施又要進行二次改造，增加了環(huán)保設施的改造成本。
　　上述央企人士還表示，大氣污染物的總量控制指標也面臨多頭監(jiān)管。目前環(huán)保部既和發(fā)電集團簽定了總量減排責任書，又和地方政府簽定了類似責任書。由于責任書完成情況會影響企業(yè)環(huán)評審批和對地方官員的問責，一些地方政府在責任書的基礎上，又對部分電廠的減排指標“層層下壓，步步加碼”，給企業(yè)整體安排減排任務造成了困難。
　　趕工期使得減排工程質量難以保證。上述中電聯(lián)人士舉了個例子，脫硝裝置的合理建設工期是一年，在地方政府的壓力下，工期被縮短到七八個月，甚至只有三個月。“去年已經(jīng)有脫硝裝置，剛建成就垮塌了，裝置是建在煙道里邊的，煙道一被堵住，整個機組都發(fā)不了電了。”該人士說。
　　一位不愿透露姓名的環(huán)保企業(yè)人士向記者反映，在七八十米的高空持續(xù)作業(yè)，天天連軸轉，天天提心吊膽。該人士還時常聽到客戶這樣的抱怨：“國務院不還提出‘不趕工期’的安全生產(chǎn)要求嗎？但有的地方政府對火電廠是多幾個小時也不給，就是強令某天晚上12點前必須啟動脫硝裝置。”
　　為避免“拍腦門”決策，接受采訪的工業(yè)企業(yè)和環(huán)保企業(yè)負責人認為，應摒棄環(huán)保政策制定和執(zhí)行中的“長官意志”，盡快制定出臺PM2.5治理的中長期時間表和路線圖。一方面，避免微觀政策對市場的過度干預，明確企業(yè)的投資和回報預期；另一方面，避免政策頻變導致大氣污染治理產(chǎn)業(yè)大起大落，影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
　　在越位之外，環(huán)保監(jiān)管更多體現(xiàn)為缺位，國家環(huán)保政策常常遭遇“軟執(zhí)行”。山西省一家焦化企業(yè)副總經(jīng)理表示，上級部門出臺了環(huán)保新標準，要求今年起施行，當?shù)赜幸话胍陨掀髽I(yè)不合格。為照顧這些企業(yè)，地方政府自己給了2年“緩沖期”，2年后才完全執(zhí)行，“這是在淘汰還是鼓勵落后企業(yè)呢？”
　　“違法成本低，守法成本高。”一些企業(yè)投巨資搞環(huán)保，卻陷入“劣幣驅逐良幣”的境地。中部一家煤化工企業(yè)負責人訴苦說：“我們環(huán)保投入已超過1億元，包括除塵站、脫硫設備等，導致產(chǎn)品在價格競爭上處于劣勢。公司產(chǎn)品每噸賣1100元，而別人每噸只賣1000元，結果市場只認不搞環(huán)保企業(yè)的產(chǎn)品。”
　　“違規(guī)排污有得賺”更成為企業(yè)違法排污的“護身符”。甘肅省一化工企業(yè)負責人給記者算了一筆賬：年產(chǎn)1000萬噸的水泥廠，如果投運減少大氣污染物排放的脫硝設備，每年將增加成本超過5000萬元，但停用1天就能省幾十萬元；即便被環(huán)保部門查處，最多也只是被罰款20萬元。因此，有的企業(yè)寧交罰款、排污費，也不去治理。
　　山西省太原市環(huán)保局相關負責人也有同感。該人士說，一些企業(yè)只在應付上級檢查時才開啟環(huán)保設備，平日里設備閑置或不能持續(xù)穩(wěn)定運行的情況時有發(fā)生。即便被逮個現(xiàn)行，一般也只處罰10萬元上下，起不到打擊作用。
　　“為有效遏制企業(yè)違法排污現(xiàn)象，應加大環(huán)境違法執(zhí)法和懲處力度！”中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合等專家呼吁，取消違法排污罰款最高限額規(guī)定，采取“按日計罰”，對企業(yè)違規(guī)排污的，一經(jīng)查實一罰到“死”，從而形成強大的法律震懾力，讓保護環(huán)境成為企業(yè)的理性選擇。實際上，上個月底提交全國人大常委會進行二審的《環(huán)境保護法》修正案草案已有類似規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”但由于“按日計罰”條款一度在一審草案稿中被刪除，該條款能否最終進入《環(huán)境保護法》還存在不確定性。
　　環(huán)保部部長日前在環(huán)保部黨組擴大會議上強調，抓緊推動《大氣污染防治法》等法律法規(guī)的修訂。對此，專家建議，應該乘著相關法律修訂的東風，設置一條不折不扣的法律“高壓線”，嚴厲打擊那些包庇違法排污企業(yè)、項目環(huán)評“睜只眼閉只眼”、環(huán)境監(jiān)測弄虛作假的行政違法行為，并嚴肅處理相關部門責任人。

　　污染企業(yè)罕排污治污企業(yè)輕質量

　　《經(jīng)濟參考報》記者調研了解到，由于環(huán)保監(jiān)管存在盲點和漏洞，部分治污企業(yè)和排污企業(yè)基于“利潤最大化”目標追求廉價環(huán)保，致使環(huán)保產(chǎn)業(yè)亂象叢生。對于治污設備的買方而言，有的企業(yè)雖然上馬了環(huán)保設備，但平日里將其“束之高閣”，管得嚴時才用來應付檢查。有的企業(yè)為了節(jié)約運營成本，不按設計要求使用設備，“小馬拉大車”造成環(huán)保“低效癥”。對于治污設備的賣方而言，有的企業(yè)為了兜售環(huán)保設備或服務，一味壓低價格、趕工期以求中標，導致低價次品占據(jù)市場。

　　記者來到甘肅省蘭州市內調研時發(fā)現(xiàn)，該市工業(yè)企業(yè)超過2000家，當詢問這些企業(yè)的排污達標率時，蘭州市環(huán)保局局長閆子江面露難色地說：“這怎么說呢？去檢測時都達標，你一走基本都不達標。治污和排污就像一場博弈和斗爭。”
　　“以往私人鋼廠購買我們的脫硫裝置，有一半都沒使用，今年霧霾嚴重，政府管得嚴一些，但仍有二三成的鋼廠沒用。”北京利德衡環(huán)保工程有限公司生產(chǎn)的供熱鍋爐除塵、脫硫設備賣到西安、呼和浩特、沈陽等國內多個城市。公司總工程師楊文奇說，有業(yè)務往來的城市的供熱鍋爐中，約10%至20%沒有使用環(huán)保設備，尤其在小城市，鍋爐環(huán)保裝置的使用率更低。
　　“政策嚴了就用，不嚴就不用。”楊文奇給記者算了筆賬，綜合各項環(huán)保費用，不用環(huán)保設備的鋼廠一年能省下至少數(shù)百萬元，大的鋼廠能省下一兩千萬元。
　　除了脫硫、脫硝設備投運率較低，有的企業(yè)為了降低運營費用，不顧大氣污染治理效果而盲目追求最低價中標，或不按設計要求使用設備，“小馬拉大車”困局由此而生。
　　中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會脫硫脫硝委員會副秘書長路光杰說，以火電廠為例，脫硫裝置按照設計初衷，只能燒同一種品質的煤，如果煤的含硫量波動太大，該環(huán)保裝置將無法正常運行。脫硫裝置適用于低硫煤，但由于高硫煤比低硫煤便宜，因此整個電力行業(yè)普遍使用高硫煤，這會導致設備可靠性降低，難以按要求實現(xiàn)大氣污染物的減排。
　　不只是排污企業(yè)，治污企業(yè)也在霧霾治理進程中扮演著不太光彩的角色。受訪專家表示，受環(huán)境政策引導，環(huán)保產(chǎn)業(yè)近年來發(fā)展迅速，但產(chǎn)品同質化嚴重、無序競爭、惡性競標等情況突出，部分企業(yè)為搶占市場份額，提供的治污裝置價格甚至低于成本，產(chǎn)品可靠性堪憂。
　　一方面，日趨嚴格的排污要求增大了市場對治污設備的需求。路光杰介紹說，“十二五”規(guī)劃提出，現(xiàn)有機組要在2014年7月1日前完成符合《火電污染物大氣排放標準》的脫硫、脫硝改造，這意味著，排污企業(yè)要在短短兩到三年時間內開始集中上脫硝設備，在現(xiàn)有的產(chǎn)能下，脫硝催化劑一下子出現(xiàn)了30%至40%的供需缺口，有錢也買不到。
　　另一方面，“從整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，在激烈競爭中能長期保持好勢頭的企業(yè)并不多，諸多短視的做法阻礙了行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。”中國資源綜合利用協(xié)會技術裝備委員會理事馬炳權表示。
　　具體而言，環(huán)保設備生產(chǎn)企業(yè)為趕工期而不惜頂著脫硫、脫硝工程的環(huán)保、安全風險進行生產(chǎn)，導致環(huán)保設備質量難以充分保障。中電聯(lián)相關人士向記者透露，有些項目總包企業(yè)接了太多的“交鑰匙”工程，既怕被太多活兒“撐死”，又不愿意放棄市場機遇，那就只有兩條路可走：一條路是招人，有的企業(yè)一年里擴招了幾百人甚至上千人，在國內大學環(huán)境專業(yè)開設有限的情況下，專業(yè)技術人員的培訓成為大問題，現(xiàn)在恨不得工作一年的新員工就能當項目經(jīng)理；另一條路是工程轉包，產(chǎn)業(yè)排名前20的企業(yè)把項目轉包給小施工隊，導致項目質量難以保障。
　　此外，由于目前環(huán)保企業(yè)同質化競爭嚴重，為獲得更大的市場份額，環(huán)保企業(yè)多追求低價中標，從而不惜犧牲脫硫、脫硝裝備的產(chǎn)品質量。甘肅省環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會秘書長衛(wèi)孺鵬說，一臺兩噸的除塵器成本最起碼要5萬元，有的企業(yè)用2萬元的成本就做下來了，價格很低但無法保證以后的正常運行。
　　“我們參加競標時，時常碰到招標方寫著最低價中標，他們不按國家排放標準而是自己制定入圍門檻，不顧排污效果一味追求最低價。有時鍋爐機械的脫硫裝置價格差3至4倍，有的報價比我們的成本都低。”北京西山新干線除塵脫硫有限公司總經(jīng)理趙猛抱怨說。
　　北京利德衡環(huán)保工程有限公司總工程師楊文奇認為，按國家標準，脫硫設備能用30年，但實際上很多設備上了幾年就需要更換，性能根本達不到標準。尤其隨著環(huán)保監(jiān)管日趨嚴格，一些企業(yè)不得不重新改造環(huán)保裝置，河北省唐山市約四成的私人鋼廠都拆了不合格環(huán)保裝置重新改建，造成巨大的投資浪費。
　　有企業(yè)人士對記者坦言，2000年至今，脫硫行業(yè)的環(huán)保企業(yè)已經(jīng)被淘汰了三茬；最近的脫硝裝機容量正處于大的波峰，如果重蹈脫硫行業(yè)的覆轍，在產(chǎn)能急劇擴張之后，等待脫硝行業(yè)的，將是另一個可以預見的大波谷。

　　數(shù)據(jù)造假成“潛規(guī)”垂直管理須完善

　　自今年起，我國74個城市按空氣質量新標準開展監(jiān)測并實時發(fā)布PM2.5等信息。本月，環(huán)保部正在對全國環(huán)境自動監(jiān)測工作質量進行專項檢查。環(huán)保部總工程師萬本太對此強調，監(jiān)測數(shù)據(jù)質量不僅是環(huán)保人的生命線，也是踐行生態(tài)文明不可逾越的紅線。要樹立“不合格數(shù)據(jù)比沒有數(shù)據(jù)更可怕”的理念。

　　然而，一家環(huán)保監(jiān)測設備制造企業(yè)負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者：“環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假，已經(jīng)是這幾年的業(yè)內‘潛規(guī)則’。”該負責人說，有的地方政府采購設備時，明確說希望數(shù)據(jù)能測低一些。
　　多位基層環(huán)保人士坦言，以往有些地方監(jiān)測大氣環(huán)境質量時，確實存在一些弄虛作假的情況，包括刻意選擇質量好的監(jiān)測點位以及監(jiān)測結果偏低的儀器，這就解釋了很多環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)與公眾的真實感受偏差較大的原因。
　　記者還了解到，我國幅員遼闊，不同地區(qū)溫度、濕度、大氣壓力、顆粒物特征等存在較大差距，受此影響，PM2.5濃度也存在著極大的差異。然而，目前全國各地PM2.5監(jiān)測儀器的采樣基準、采購、安裝、調試、數(shù)據(jù)采集等相應標準并沒有統(tǒng)一，國家層面的質量控制標準也尚未出臺，這也給數(shù)據(jù)造假埋下了伏筆。
　　“即便監(jiān)測結果是準確的，但以往各地上報數(shù)據(jù)時采用傳真方式，還是給違法修改數(shù)據(jù)提供了可能性。”河北先河環(huán)保科技股份有限公司董事長李玉國說。
　　對此，環(huán)保部要求，強化質量控制，通過軟件加密、硬件加固、實時聯(lián)網(wǎng)發(fā)布等措施，提升數(shù)據(jù)的準確性和可靠性，并對各地的監(jiān)測工作進行嚴格檢查。李玉國等人認為，聯(lián)網(wǎng)實時發(fā)布可以讓PM2.5等數(shù)據(jù)的準確性更高，這是一個很大的進步。不過他們也承認，如今的PM2.5監(jiān)測依然存在作假的空間，因為監(jiān)測設備制造商提供硬件和部分軟件，還有一些軟件可由當?shù)乜刂啤?BR>　　據(jù)李玉國和另外幾個業(yè)內人士分析，監(jiān)測作假的原因包括減小輿論壓力、避免社會恐慌，還包括一種情況，即擔心環(huán)境質量數(shù)據(jù)太差會影響“官帽子”。國務院常務會議近日就部署了大氣污染防治十條措施，要求加強人口密集地區(qū)和重點大城市PM2.5治理，構建對各省(區(qū)、市)的大氣環(huán)境整治目標責任考核體系。
　　江蘇省環(huán)境監(jiān)測中心副主任張祥志也提醒說，國家現(xiàn)在對PM2.5治理有一些時間限制，比如到哪一年讓濃度降低多少，出發(fā)點是好的。然而，大氣污染治理有其內在規(guī)律，與當?shù)氐哪茉唇Y構、產(chǎn)業(yè)結構乃至生活方式息息相關，無法畢其功于一役。他建議，統(tǒng)籌考慮各地實際情況，注重長遠規(guī)劃和有序推進，而非追求一時的好看數(shù)據(jù)。
　　受訪專家進而建議，要警惕PM2.5成為地方政府新的數(shù)據(jù)造假“重災區(qū)”。中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合認為，國家將空氣污染治理提到前所未有的高度，這一轉變值得肯定，但也正因如此，少數(shù)基層干部可能會把PM2.5的監(jiān)測與治理看作一個政績工程。
　　事實上，治理空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，既是環(huán)保部門的責任，也有環(huán)保部門的無奈。“環(huán)保工作處在夾縫之中，”原國家環(huán)保局首任污控司司長王漢臣感慨道，“基層環(huán)保部門既要聽從環(huán)保部這個‘婆婆’，又要聽從當?shù)卣�府那個‘婆婆’——當?shù)卣�府又常常把環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展對立起來。”
　　接受記者采訪的業(yè)內人士認為，鑒于環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)具有敏感性，為防止地方出于政績考慮而作假，應進一步完善垂直管理機制，最大限度地減少當?shù)卣�府及其相關部門負責人的干擾。張祥志等人建議，在設備運營、質量控制乃至人員配置等方面，都盡量把權限交由上一級環(huán)保部門。
　　作為國家863計劃“重點城市群大氣復合污染綜合防治技術與集成示范”項目組成員之一，北京大學教授張遠航對垂直管理的作用深有感觸。該項目選擇珠三角作為核心示范區(qū)域。“珠三角分布著50多個監(jiān)測站，都由省一級來監(jiān)控，數(shù)據(jù)布置質量比較可靠。如果由各市自我把關，總歸有技術手段來作假。”張遠航說。
　　“引入第三方”也是業(yè)內人士關于避免PM2.5作假的另一個建議。在柴發(fā)合看來，PM2.5監(jiān)測與評價工作終究要走市場化道路，也就是說，那些相對瑣碎、勞動密集型的工作交由第三方去做，讓各級環(huán)保部門從中解脫出來，把精力集中在監(jiān)測點位的規(guī)劃、標準的制定、后續(xù)監(jiān)管等方面。這樣的分工協(xié)作會讓PM2.5治理更加高效。
　　據(jù)張祥志介紹，江蘇已開始探索培育社會化的第三方監(jiān)測機構，未來會讓其參與PM2.5等環(huán)境信息的運行管理和質量控制。但記者了解到，至少在目前，第三方機構的誠信度還不夠，有可能出現(xiàn)“官商勾結”之類的道德風險。柴發(fā)合則強調：“市場化之路走起來很痛苦。我們甚至擔心，市場化后由于機制不規(guī)范，負面效果也許比現(xiàn)在更大。但這是一條必經(jīng)之路，所以必須去做。”
　　“PM2.5監(jiān)測與治理是長期工程。以美國為例，從上世紀七十年代中期開始研究PM2.5，直到1997年才列入監(jiān)測標準進行公布，而且隨著治理工作的推進，監(jiān)測數(shù)值不斷完善，質控標準不斷修訂。”張遠航等專家提出，如果一心想在PM2.5監(jiān)測過程中作假，技術手段是層出不窮的。與不斷完善監(jiān)測技術相比，更關鍵的是地方各級政府要形成共識，站在當?shù)厝嗣裆眢w健康和經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的高度看問題。

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