申相臣，現(xiàn)任河南省焦作市財政局局長、黨組書記，中國財政學會理事，高級會計師，中國南開大學、河南理工大學、河南科技大學兼職教授、碩士生導師，中共焦作市委黨校兼職教授。在公共財政改革制度創(chuàng)新和基層實踐中多有建樹，先后榮獲國家和省部獎勵10多次，獲省及省以上科研成果獎12項，獲焦作市自然和社會科學優(yōu)秀成果獎26項，發(fā)表學術論文180余篇，主編和與人合編出版專著8部。他作為焦作財權變革的主要親歷者之一，和大家一起打造出全國聞名遐邇的焦作公共財政改革創(chuàng)新品牌，人民日報、新華社、中央電視臺、上海電視臺、文匯報和人民網、新浪網、鳳凰網等主流媒體多次報道，引起國內外關注。
自1998年起，河南省焦作市堅持從實際出發(fā)，按照社會主義市場經濟體制和公共財政建設的總體要求，緊緊圍繞創(chuàng)新體制機制，規(guī)范權力運行，提高社會管理水平和公共服務能力這個主題，持續(xù)探索和實踐財權變革入籠的制度設計、路徑選擇和操作時點，從理論和實踐的結合上走出了一條符合中國實際、具有時代特色、有效破解難題、彰顯憲政文明、深受群眾歡迎的地方公共財政改革創(chuàng)新之路，被海內外媒體譽為“中國地方公共財政改革的標桿和樣本”、“中國公共財政最為公開透明的地方政府”之一。鳳凰網2010年專題報道《讀懂預算案改革參考》贊譽《焦作：一座小城的勇氣》，把焦作公共財政制度10年改革作為樣本與美國預算案、香港特別行政區(qū)財政預算案進行觀察比較，呼吁“外部的良好制度，可以作為借鑒；內生的改革動力，更值得我們關注。”10年來焦作財政改革的每一步，都遠遠地走在全國前列，領風氣之先，由此創(chuàng)建的焦作模式，成為觀察中國公共預算改革的重要樣本。筆者作為焦作財改的親歷者之一，深入領會中央領導提出的“把權力關進制度的籠子里”的警示，倍感責任，也倍加珍惜焦作市“財權入籠”的制度創(chuàng)新和實踐成果，力圖尊重歷史，洞徹事理，解析路徑，破解難題，提供借鑒，服務社會。
“不做假賬”：
奠定財權入籠的基礎
曾有一位領導人一針見血，為上海國家會計學院題寫校訓“不做假賬”，在國內外引起強烈反響，足以警示會計對經濟社會發(fā)展和財權規(guī)范運行的極端重要性。不知是偶然還是必然，焦作財權變革的突破口，正是從管住會計不做假賬開始的，并不斷拓展和深化，逐步把財權關進了制度的籠子里。
1998年前后，受亞洲金融危機沖擊和焦作煤炭資源枯竭、環(huán)境容量限制的影響，許多平時潛在的矛盾和問題集中爆發(fā)，一度導致焦作市1999年GDP下降了13%，財政收入和工業(yè)增加值分別下降了24%和12.2%，70%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員和教師工資不能按時足額發(fā)放，甚至基層政府正常運轉都有困難。當時，焦作市行政事業(yè)單位的財務制度和花錢方式，與全國其他地方一樣，財政部門只負責按照各單位申報的預算，將錢劃撥到單位賬戶。至于這些錢怎么花，用到什么地方，充當“會計、出納”的財政部門，根本無權無責，也無力無心過問。
面對這些矛盾和問題，焦作財政按照市委市政府的部署要求，首當其沖，迎難而上，經過深入調研后，向市委市政府大膽提出了“管住會計，不做假賬，財政資金全部入籠”和“部門預算、政府采購、財務公開、經濟民主”等一攬子財權變革意見和建議，受到市委市人大市政府主要領導的高度重視和批示采納，并及時研究后形成制度決策。1998年1月16日，焦作市政府令出臺了《焦作市建賬監(jiān)管試行辦法》，之后又相繼出臺了《關于在全市實行會計委派制的意見》、《焦作市非稅收入管理暫行辦法》、《關于在市直行政事業(yè)單位試行政府采購制度的意見的通知》、《焦作市財稅監(jiān)督檢查暫行辦法》、《關于大力推行政府采購制度的通知》等一系列政府指令性文件，為焦作財權變革進行了系統(tǒng)設計規(guī)劃，并選準“牽一發(fā)而動全身”的會計人員委派制度創(chuàng)新為突破口，按照“先入籠再規(guī)范、先重點再全面、先管住再管好”的科學運作實踐要領，朝著“把財權關進制度籠子里”，為人民管好“錢袋子”的目標，一步一個腳印地務實奮進。
2000年3月3日，焦作市直251個行政事業(yè)單位全面推行會計委派制度，原來的財務科被14個會計工作站所取代，財務印章由單位和會計站內外牽制共同管理，清理單位銀行賬戶1200多個，全部納入財政國庫單一賬戶體系規(guī)范管理，原有的680多名會計記賬工作，被全市統(tǒng)一考試擇優(yōu)錄用的78名委派會計所替代。在保障預算單位資金所有權、使用權、審批權不變的前提下，實行國庫統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一收付制度，單位財務報賬實行一把手、紀檢組長、報賬員、委派會計“聯(lián)簽會審”，這些制度環(huán)環(huán)相扣，實踐創(chuàng)造了財政資金運動的“快速道”、“直通車”、“安全網”。當時，從各單位清理出滯留、擠占、挪用、坐支的公共資金2億多元，占當年焦作市本級地方財政收入的1/3。
會計委派制度改革，改變了財權內部人控制的人身依附關系，不僅使會計不想不能不敢再做假賬，更重要的使預算單位花錢不見錢，財政自己管錢不花錢。幾年后焦作市的官員們深有感觸地說，自己雖然失去了財權決策的“自由度”，但戴上了財權制約的“緊箍咒”。現(xiàn)實生活中許多腐敗案件警示我們，權力是雙刃劍，陽光是最好的防腐劑，從嚴治政比失之于寬好處多，大家的錢大家看著花，誰也不敢也不能化公為私亂花錢。多年來，焦作市直黨政機關和事業(yè)單位領導干部基本沒有發(fā)生經濟腐敗案件，連續(xù)榮獲全省黨風廉政建設先進市。
全口徑預算：
把公共資金關進預算籠子
焦作市市政府財政積極主動創(chuàng)造條件，把涵蓋所有政府性公共資金、甚至把農村“三資”代理也全部入籠，編制全口徑公共財政預算案和農村“三資”(資金資產資源)代理公開明白賬，逐步編制了10本復式明細預算，規(guī)范了8個流程環(huán)節(jié)，確立了6個運作載體，真正為財政預算公開和請公眾參與預算監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件，真正讓社會公眾知道政府財政的錢從哪里來、用到哪里去、誰說了算、效果咋樣，大家滿意不滿意，并公開招標競爭，聘請社會中介機構客觀公正進行績效評價，真正讓老百姓享受到改革發(fā)展的成果，以結果導向服務社會，取信于民。
焦作市最早從2001年就在財政服務大廳向社會公開了部門預算，并不斷擴大范圍，細化內容，提升績效。2007年在連續(xù)多年公開政府財政“公共預算”的基礎上，進一步編制并全部公開了包括社會保障預算、國有資本經營預算、政府采購預算、政府非稅收入預算、政府債務預算、國有土地使用權出讓收支預算、住房公積金預算、社會性別預算、政府投融資預算和農村“三資”代理等10本復式預算，真實反映所有政府性資金的全貌和流向，真實反映所有預算單位的部門預算和決算，真實反映農村“三資”代理公開明白賬，真正讓老百姓想看啥就看啥，其中包括市領導在內的所有公務人員的個人部分支出和公用經費支出、民生項目支出等，真正讓老百姓從實實在在的財政數字中看到民生支出的分量，從實實在在的日常工作生活中感受到民生財政的溫暖。
2004年，焦作市財政首次舉辦了預算聽證會，邀請有關專家和部門人員，社會公眾自由參與，對水利、衛(wèi)生等項目公開質詢問政，傾聽民聲。現(xiàn)在，焦作財政項目專家論證和社會聽證已形成常態(tài)。每年該市有近萬名網民參加市委、市政府“十件民生工程”評選投票，暢通渠道，廣集民意，然后再組織專家、學者、人大代表、社會監(jiān)督員以及普通民眾參加專家論證和社會聽證，為科學民主依法決策提供依據。
中國財政科學研究所所長賈康曾高度評價：焦作的財政改革走在了全國地級市的前列，是一個先行先試的典范，一個帶有標桿意義的地方。上海財經大學蔣洪教授發(fā)布了《2010年財政透明度報告》，考察并評價“焦作市是中國財政最為公開透明的地方政府”之一。
2010-2012年，焦作市“三公”經費支出實現(xiàn)了“零增長”。焦作市紀委、財政局、審計局等部門聯(lián)合起來，將“公車消費、公費出國、公務接待費支出”預算公開與預警控制結合起來，費用支出保持了良性運轉。近三年焦作市公款出國(境)團組、人數分別比2009年下降24.2%、12.6%，公款出國(境)、車輛購置與運行、公務接待等各項主要公務費用支出分別下降23.2%、5.3%和13.3%。而且同期政府性投資建設項目“十個百分之百”全程管理后，審核資金近300億元，審減資金32億元，審減率10.7%。
“財權入籠”，
實行分權制衡風險防控
一系列的財權變革，不只是為了約束監(jiān)督別人，更重要更關鍵的是割自己的肉，犧牲本部門和個人的利益。2007年，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分權制衡的思路，焦作財政依法理財自主創(chuàng)新，打破科室界限，整合內部職能，優(yōu)化業(yè)務流程，提高辦事效能，實行“收支分離、管辦分離、賬款分離、錢物分離”、“管錢不花錢、花錢不見錢”的預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、績效評價四權分離操作，既相互制約又有效銜接并高效運作的“扁平化大辦公”運行機制，重點解決權力集中過大和廉政風險易發(fā)問題。
一是決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價分權制衡。報經市委市政府批準，在不增加人員編制和行政成本的前提下，創(chuàng)立了財政預算編制局、執(zhí)行局、監(jiān)督局和績效管理中心“三局一中心”，在管理架構、程序運轉、業(yè)務操作等方面實行徹底的分權制衡，實現(xiàn)了財政資金科學分配、快速撥付、程序監(jiān)督和績效管理的新機制。
二是公共預算、復式預算分權制衡。將公共預算和政府基金預算的編制權與社會保障、國有資本、政府債務等復式預算的編制權，分解到預算編制局和社保科、企業(yè)科、債務科等有關科室，復式預算與部門預算同安排、同部署、同編制，各種預算數據指標之間，相互銜接，相互印證，相互校驗，實現(xiàn)財政內部科室(機構)之間和整個預算編制過程之中的有效管控與制衡。
三是直接支付、授權支付、政府采購分權制衡。將預算執(zhí)行權分解到國庫支付中心、政府會計管理中心、政府采購辦等機構，分別擔負政府預算資金的申報錄入、審核批復、資金控制、賬務財務、采購監(jiān)管等職責，在機構和業(yè)務上既分工協(xié)作又相互制約，實現(xiàn)信息流、資金流、現(xiàn)金流、票據流等無礙流動和有效流轉。
四是全員、全過程、全方位“大監(jiān)督”分權制衡。建立由紀檢組長負責、獨立行使監(jiān)督權的預算監(jiān)督委員會，實行紀檢監(jiān)察統(tǒng)一領導下雙重管理體制的派駐監(jiān)督檢查員制度，將財政監(jiān)督的觸角延伸到預算管理的各個領域和每個環(huán)節(jié)，具體操作中不越過每一個責任主體，不疏忽每一個風險崗位，切實做到崗位監(jiān)督和風險管控無死角。
五是評審、復審、績效評價分權制衡。規(guī)劃設計整合了項目評審、復審監(jiān)督、中介評價和績效管理為一體的“績效管理中心”，按照政府性投資項目實行“十個百分之百全覆蓋”和引入第三方評價結果公開的要求，對評審機構出具的評審報告再評審，對中介機構出具的評價報告再評價。
同時，把健全的制度設計和嚴格的操作執(zhí)行相統(tǒng)一。焦作市委市人大市政府先后出臺了《關于完善公共財政體系推進和諧焦作建設的意見》、《焦作市市級預算監(jiān)督暫行辦法》、《焦作市市級預算管理暫行辦法》等15項重要法規(guī)制度辦法，從制度層面上進一步規(guī)范了財政與預算單位、企業(yè)單位等之間的關系，規(guī)定財政部門在預算編制、非稅管理、信息公開等方面的工作責任和任務。具體操作上，有針對性地制定完善了局領導班子“三重一大”、“政務公開”等廉政制度，黨內監(jiān)督制度、民主生活會等黨建制度，財政資金運作管控制度、財政行政處罰案件主辦人制度等工作實施細則，形成定崗定責、依法履責、違規(guī)問責的制度約束。根據制度規(guī)定、業(yè)務規(guī)律和職業(yè)特點，具體運用崗位描述、權力認定、風險排查、落實舉措等崗位風險防控手段，梳理崗位權力170項，查找風險點365個，建成“一對一”防控措施。特別是制約監(jiān)督“一把手”權力，按照“內方外圓”大辦制工作機制，建立重大決策委員會、預算編制委員會等17個集體領導小組和協(xié)作制約辦事機構，真正實現(xiàn)科學民主依法決策。對預算資金安排、財政資金評審等重點崗位權力，在所有政府來文處理意見反饋等關鍵環(huán)節(jié)，必須簽署財政預算監(jiān)督委員會意見，真正形成制度化、程序化制衡。從優(yōu)化流程提升績效入手，歸并整合預算資金直接支付、授權支付、項目評審等業(yè)務工作流程，真正實現(xiàn)財政資金和服務的安全、快捷、高效。
“財經沙盤”，
財權入籠的技術支撐
2007年，焦作市財政局利用先進的電子網絡技術，自主研發(fā)設計了一套將制度和技術高效結合的新型綜合管理與決策支出系統(tǒng)“財經沙盤”，不但匯集了焦作市財政、經濟等多方面信息，并以直觀化、可視化的現(xiàn)代化技術手段，為繼續(xù)深化焦作公共財政改革創(chuàng)新提供先進的技術服務與支撐，使財政工作績效大為提升。自2008年起，不論在哪個地方，只要打開網絡進入焦作“財經沙盤”信息系統(tǒng)，社會公眾就能夠隨意查詢年度預算、年度決算、預算執(zhí)行、統(tǒng)發(fā)工資等至少14項內容，財政收入、預算執(zhí)行、經濟運行、部門工作一目了然，實現(xiàn)了數據圖形化、管理可視化和決策平臺化，達到預算公開的網絡化、數字化。
焦作財政將現(xiàn)代科技手段綜合運用到財權風險防控和財政績效管理之中，組織人員自主研發(fā)設計“制度+科技”的“財經沙盤”新型綜合管理與決策支持系統(tǒng)。一是“財經沙盤”信息管控。“財經沙盤”從財政核心業(yè)務管理和人員動態(tài)管理，到預算信息公開和財政透明化建設，再延伸到深化細化預算、財稅信息聯(lián)網、公共財政改革與建設等各個領域，將每一個崗位聯(lián)系到信息系統(tǒng)之中，將每一分風險展示在干部職工面前，實現(xiàn)了崗位權力風險防范實時、在線、動態(tài)信息管控。二是“財經沙盤”風險預警。充分利用“財經沙盤”技術支撐，在重要領域、關鍵環(huán)節(jié)和敏感時點及時預警，公開進行風險提示，并讓大家都知道，明明白白接受干部職工和社會公眾監(jiān)督，規(guī)避防范用權風險，杜絕腐敗問題發(fā)生。“財經沙盤”與財政服務大廳、行政服務中心、公共資源交易中心等社會管理和公共服務窗口的電子觸摸屏相連，實時、動態(tài)、準確地公開財政信息，自覺主動接受社會公眾隨時隨地的監(jiān)督檢查，在保障公民知情權、參與權和監(jiān)督權的同時，最大限度地防控崗位權力風險的發(fā)生，靠“制度+科技”的防腐解藥取信于民。
“結果導向”，
實踐檢驗財權入籠成效
焦作財權變革持續(xù)運作15年不停步，昭示了改革深入人心的時代背景和焦作勇于擔當的奉獻精神，累積了許多民眾智勇、制度創(chuàng)新、實踐經驗和文明成果，創(chuàng)造了中國特色財權規(guī)范運行的制度籠子，收到了“牽一發(fā)而動全身”綜合改革的良好效果。
2012年焦作市地區(qū)生產總值1576.3億元，增長11.3%，分別高于全國、全省平均水平3.5個和1.2個百分點。全口徑財政收入160.9億元，其中公共財政預算收入85.1億元，增長14.3%；人均公共財政預算收入和人均公共財政預算支出分別達2414元和4718元，高于全省平均水平372元和144元。規(guī)模以上工業(yè)增加值910.3億元，增長14.2%。全社會固定資產投資1154.2億元，增長21.6%。社會消費品零售總額437.2億元，增長15.4%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20136元，增長11.8%，高于全省平均水平2.3個百分點；農民人均純收入10113元，增長13.6%，高于全省平均水平2.3個百分點。同時，焦作市財政局連續(xù)榮獲“全國文明單位”三連冠、“全國財政系統(tǒng)先進集體”和河南省“人民滿意公務員先進集體”等先進榮譽，多次社會公示，老百姓心悅口服。焦作財改與時俱進的做法和經驗，在不同時期先后多次得到領導的批示和肯定。
2005年至今，焦作市在國家重點工程南水北調征遷中，涉及城區(qū)拆遷房屋134.79萬平方米，征遷人口達5846戶2.26萬人，但無一例群眾上訪事件。國家領導親筆批示全國借鑒焦作“以人為本、和諧征遷”的做法和經驗。
10多年來，焦作市沒有出現(xiàn)過重大惡性群體性事件，連續(xù)多年人民群眾安全感指數達到95%以上，居全省前茅，被評為“平安建設先進省轄市”。“網絡問政”聯(lián)系社情民意，解決了一批事關人民群眾切身利益的實際問題，先后榮獲“中國地方政府管理創(chuàng)新獎”、“首屆中國投資環(huán)境百佳城市”、“跨國公司最佳投資城市”之一等稱號，展示出一座中部小城的良好外部形象。2012年焦作市被中紀委監(jiān)察部預防腐敗局確定為全國黨風廉政建設和崗位權力風險防控體系建設示范點，河南省在焦作召開現(xiàn)場會總結推廣先進經驗。
財政部與世界銀行合作的技術援助項目(TCC4)顯示：焦作市人均GDP、城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入、農村居民家庭人均純收入五項指標高于全省平均水平。其中，90%的城市居民認為自己享受的基本公共衛(wèi)生服務有了明顯的改善，93%的農村居民認為有所改善。
焦作實踐證明，財改可以開啟進步時代。實現(xiàn)“中國夢”的文化底蘊、內生動力和勇氣智慧，來源于人民群眾和社會實踐，財改“牽一發(fā)而動全身”，必須走頂層設計與基層實踐相結合的積極穩(wěn)妥的改革創(chuàng)新之路，真正把權力關進制度的籠子里，為人民管好“錢袋子”，讓人民的錢更好地為人民謀利益。