目前內地涌現的諸多食品安全問題，逐漸引起了人們對食品安全監管的重視。圍繞食品安全監管，雖然理論界和實務界對此進行了諸多探討，但現實中的問題仍屢見不鮮、層出不窮。很多在內地出產的“合格”產品，到了香港，一經檢驗便成了“問題”產品。比如，之前由香港檢驗的中國內地四款拉面塑化劑超標53倍，以及香港前不久剛剛檢驗的一種來自廣東的膠囊，其中所含藥用膠囊鉻超標41倍。而且從調查來看，內地食品安全事件頻發已成為深圳居民近年來赴香港消費不斷增長的重要原因之一。深圳居民在港消費也逐漸從原來單純的中高端消費向高、中、低消費全面轉型。為何很多在內地已經符合出口標準的產品，到了香港會遇到一些食品安全方面的問題呢？為何在目前的食品安全監管機制下，人們更加信任“香港”標簽下的食品呢？這些問題的求解在一定程度上都涉及到兩地食品安全監管機制在具體設置與運轉方面的差異。當然，至少從社會效果來看，香港目前的食品安全監管制度在某些方面具有自身獨特的成功經驗。且比較來看，對內地監管機制的完善也有一定的啟示。
自2006年香港成立單獨的食品安全中心對食品安全問題進行監管以來，成效顯著。與內地比較來看，香港在食品安全監管方面至少有三方面較為獨特的經驗。
香港食品安全中心在食物環境衛生署下單獨設置，專門負責食物監察、管制、風險評估等事宜。食物安全專員下設有三個部門，分別為：食物監察及管制科，負責監督食物的進出口、所有食物方面的事故、聯系國際食物機構、制定相應的預防措施以及對輸入食物進行化學檢測，等等；風險評估及傳達科，負責進行風險分析，其中包括風險評估、風險管理和風險傳達三個方面，從而為監管提供科學的依據；食物安全中心行政科，負責監督食物安全中心的行政支援服務，包括辦公地方、人事及編輯、財務及會計，等等。當然，從人員的分布來看，大部分工作人員都分散在各個管轄區域，具體負責這些區域在食品安全方面的監管工作。
比較來看，中國內地的食品安全監管機制并非采取香港的模式。《食品安全法》第四條規定，國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。第五條規定，縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應當在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作。第六條規定，縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。由此可見，內地采行的是一種“各管一塊、統一協調”的監管模式。雖然這種監管模式在文本邏輯上具有自洽性，即在法律規范上各個政府部門應該在各自管轄的職權范圍履行監管職責，從而防范食物安全方面的問題，但在現實中則容易出現多頭與重復執法，或責任推卸而致使出現監管真空等情形。比如，雖然現實中某企業可能存在食品安全方面的問題，但在未建成責任政府的情境下，如果諸多部門履行監管職責，可能由此并不會帶來實際的部門利益，那么，由于“各管一塊”并不要求其中某個政府部門對整個安全監管負責，這便容易淪落為“怠工履行”的情形，從而出現監管上的真空。相反，如果履行監管職責會給政府部門帶來巨大的部門利益，那么“各管一塊”又會誘使各個監管部門積極介入乃至擴展至對整個食物安全性問題的監管，進而又容易出現重復執法、多頭監管等混亂情形。比如《食品安全法》第三十一條規定，“縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門，必要時可以對申請人的生產經營場所進行現場核查”，對此，很容易出現在某些情形下，諸多監管部門都認為有“必要”，而在有的情形中，可能這些部門均認為沒有“必要”的迥異情形。
當然，在目前內地的監管體制下，各類產品在經過生產前的諸多監督環節之后，如許可審查、資質認可、質量標準認定等，再進入到市場流通環節，產品所具有的食物安全性問題往往都具有一定的隱蔽性和復雜性。所謂隱蔽性，即其中的安全性問題一般不易為消費者所直接覺察，而只有經過一段時間的消費之后，才會慢慢地凸現出來。如社會中出現的毒奶粉等事件即是如此。而所謂復雜性，即經過諸多過濾后進入流通環節的產品所內含的安全性問題往往兼具化學性、生物性等諸多特征，進而所涉及的監管職權往往不限于其中一個監管部門，而是多個監管部門。對此，香港單獨設置的食物安全監管機制可以從容以對，但是在“各管一塊”的監管模式下，安全監管會在制度上邏輯上會出現一種悖論，因為在安全性問題被引發之前，由于其中的問題具有隱蔽性和復雜性，一時尚難以分辨出其中問題所具體涉及的監管領域，由此，除非有特殊情形，各個監管部門一般會怠于監管，難以積極介入。因為在問題尚未被診斷的情形下，一旦積極介入監管，很有可能會出現徒勞而無功的“越權”或“無權”監管情形。當然，由于發生了食品安全方面的重大事故從而將問題爆發出來之后，那么各個監管職能部門當然會在各自的職權范圍內積極介入監管、履行應盡的職責。可見，“各管一塊”的監管模式一般難以發揮事前預防或積極介入的監管效果，而往往扮演了事后追究責任的功能角色。同樣，這種模式下的“統一協調”也往往都體現在事后監管以及責任追究的過程當中。
在香港，食品安全中心的組成人員一般具有很強的專業背景，均是化學、生物、醫學等各個相關領域的專業人士，具體包括公共衛生醫生、護士、獸醫、衛生監察員、化驗師、營養學專家、食物生物科技專家以及食物毒理學專家，等等。比如，現任食物安全專員陳漢儀為醫學專業背景出生。這種人員配備截然區別于目前內地執法監管機構的情形。內地監管機制整體上采行的仍然是一種“執法監管”與“專業檢測”相分離的格局。如根據《食品安全法》的規定，縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門各自履行食品安全監督管理職責，可以采取對生產經營的食品進行抽樣檢驗等措施。然而，對于專業性的檢驗、檢測等問題，則一般交由非執法監督的食品檢驗機構來負責。與香港的情形相比，這種制度設計會使各個執法監管機構在專業性方面較為薄弱。但是，由于食品安全問題具有一定的隱蔽性、復雜性，并且在問題解決上要求監管上的強專業性，可見，這種“各管一塊”且執法監管與專業檢驗相分離的制度設計會讓很多安全性問題成為執法監管中的漏網之魚。
從法律規范來看，目前食品安全方面的法律涉及諸多領域，其中包括《公眾衛生及市政條例》(第132章)第V部、《食物安全條例》第612章，還有其他一些相關的規例，如《奶粉規例》(第132R章)、《食物內甜味劑規例》(第132U章)，等等。且在法律責任方面，規定非常嚴格。其中明確規定，任何人士售賣不適宜人類食用的食品則屬犯罪。無疑，這種嚴格的法律責任規定在很大程度上可以遏制食品安全問題的出現。相比較而言，內地法律目前在法律責任方面也有諸多規定，但主要體現在行政處罰層面，具體包括罰款、責令停產營業、吊銷許可證。與香港的重罰制相比，這種主要以行政處罰為制裁手段的責任制度，如果從法經濟學的視角來看，很容易出現責任虛置的情形。比如，某企業從事違反食品安全方面相關法律規定的行為，在市場中實際盈利了一百萬元，但自己采取相應的規避措施之后，而只需在法律層面實際承擔二十萬元的法律責任，那么，對該企業來說，法律責任的設置只是一種虛置，而達不到遏制違法行為的實際效果。也就是說，這種法律責任的設置并沒有很好地結合市場運行的規律，而在很大程度上僅僅淪為一種沒有“實際”制裁效果的道德性說教。
香港食品安全監管在以上三方面的經驗，雖然可能并不具有普遍的適用性，但也可以從某些方面反襯出目前內地在食品安全監管方面所存在的一些問題，并對日后的制度完善帶來一定的啟示。當然，值得注意的是，香港食品安全中心的有效運轉是以香港所具備的法治政府為制度依托的。這種法治政府至少應內涵三個要素：首先是服務政府，即政府應當履行其在法律規范上應履行的職責；其次為公開政府，即政府應當將其所實際履行的職責公之于眾，接受公眾監督，這樣便可以讓公眾來監督其是否符合了服務政府的要求；再次是責任政府，即對政府未能履行應盡職責的情形要追究政府的法律責任，除非政府可以舉證證明所產生的法律后果并非是由自己未履行職責而造成的。
概言之，食品安全問題的根治，除了要不斷完善目前的監管制度外，也許最終仍要落腳于法治政府的建設上來。如果實現了服務政府、公開政府和責任政府，諸多食品安全問題的解決也許就水到渠成了。（原載《法人》2012年7月，王書成/文）