由中國社會科學院組織撰寫的社會藍皮書《2013年中國社會形勢分析與預測》近日發布。社會藍皮書中的一項研究認為，在上一個十年中，包含城鄉最低生活保障、醫療救助、農村五保供養和自然災害生活救助等的社會救助體系實現了全覆蓋。但是，在當前社會救助工作中還存在一些問題。我國的社會救助工作還存在哪些不足，這些問題應該如何解決？《法制日報》記者就此與藍皮書中社會救助課題的研究者、中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞展開了對話。
□對話
社會救助制度體系實現全覆蓋
隨著社會救助工作力度的加大和救助標準的不斷提高，社會救助覆蓋范圍不斷擴大。2011年年底納入最低生活保障的人數達到7554萬人，比2005年的2918萬人增長1.59倍
記者：您長期從事社會政策方面的研究，對于近年來我國的社會救助工作，您有何評價？
唐鈞：2012年8月，國家審計署公布了《全國社會保障資金審計結果》。其中對2005年至2011年的“社會救助制度體系情況”作出了這樣的評價：以城鎮居民最低生活保障制度和農村最低生活保障制度為主體，城鎮和農村醫療救助、農村五保供養制度和自然災害生活救助制度等構成的社會救助制度體系在全國范圍內實現了全覆蓋。
記者：社會救助制度體系在全國范圍內實現了全覆蓋，這個結論如何更為直觀地理解？
唐鈞：就社會救助對象而言，截至2011年年底，全國城鎮居民最低生活保障對象2256萬人，農村最低生活保障對象5298萬人，農村五保供養對象579萬人。2011年城市和農村醫療救助資金共資助6649萬人參加醫療保險，直接醫療救助2367萬人次。隨著社會救助工作力度的加大和救助標準的不斷提高，社會救助覆蓋范圍不斷擴大。2011年年底納入最低生活保障的人數達到7554萬人，比2005年的2918萬人增長1.59倍。
就救助經費而言，2011年，整個社會救助體系的總支出為1834億元，社會救助體系的“中堅”——城鄉最低生活保障資金支出合計1284億元，比2005年增長5.22倍。
2007年至2011年，城鎮居民最低生活保障標準平均增長率為10.99%，比同期CPI平均上漲幅度高出7.62個百分點；農村最低生活保障標準平均增長率為11.40%，比同期CPI平均上漲幅度高出8.03個百分點。
在自然災害生活救助方面，2005年以來，各級財政投入資金1411億元，累計有災民5.96億人次得到了救助。自然災害救助資金的及時投放，切實保障并妥善安置了災民的基本生活。
14億元低保資金遭違規發放
審計署審計發現，社會救助工作存在違規發放低保金、審批程序不規范、醫療救助不作為、資金管理不得當、信息化建設滯后、貪污冒領有漏洞六大問題
記者：從您剛才提供的數據可以看出，國家對社會救助資金的支出在逐年增長，但是，個別地方的個別干部有時候會打低保金的“小算盤”。此前有報道稱，甘肅武威的個別公職人員利用職權冒領了30余萬元的低保金。
唐鈞：這種情況的確存在。審計署2012年的審計報告中披露了6個方面的問題。一是違規發放低保金。審計發現：有8個省(本級)178個市(本級)1899個縣向323萬人次的不符合條件人員發放最低生活保障金共14億元；有兩個省(本級)26個市(本級)409個縣兩萬人重復享受城鎮和農村最低生活保障，涉及的金額達5206萬元。
二是審批程序不規范。在抽查的8101個居委會和村委會中，有719個居委會和村委會未按規定程序審批低保對象，有210個居委會和村委會存在干部人為確定低保對象的情況。
三是醫療救助不作為。到2011年年底，有2514個縣共結余城市和農村醫療救助資金126億元，相當于這些地區當年醫療救助資金財政投入的80%。但是，這些地區按政策得到醫療救助資金資助的低保人員參加醫療保險的僅占63.69%。
四是資金管理不得當。審計發現：有1個省(本級)5個市(本級)31個縣城低保資金約有11億元未納入財政專戶管理；部分地區在會計記賬和核算方面存在問題，涉及的金額將近4億元。有24個市(本級)344個縣財政應補助的低保資金24億元未及時足額撥付到位；有1個省(本級)9個市(本級)79個縣不及時發放待遇，涉及的金額達5億元；部分地區低保人員變動情況未及時上報，造成上級多撥付3億元城鄉低保資金。部分地區有將近4億元低保資金在不同保障項目間相互串用，未嚴格做到專款專用。
五是信息化建設較滯后。全國尚有未對城鄉低保實行信息化管理的縣1657個。部分地區民政部門的城鄉低保數據信息不完整，質量不高。大部分地區民政與公安、工商、地稅部門間的低保信息溝通機制尚未建立，對低保工作的監督管理不利。
六是貪污冒領有漏洞。個別民政部門工作人員及其他人員利用管理上的漏洞，冒領、騙取城鄉低保資金共約12萬元。
最大問題在于沒有社會救助法
相較于社會救助工作具體執行中的管理不當、不作為等問題，目前制約社會救助工作發展的最大問題是沒有社會救助法律
記者：這些問題都是在具體執行過程中出現的。
唐鈞：對，一項制度在執行過程中不出問題是不可能的。相較于這些管理不當、不作為等問題，民政部部長李立國提出了需要從制度建設和能力建設上認真研究解決的問題，包括法制建設相對滯后、制度發展不夠平衡、救助供給仍然不足、制度銜接有待加強、基層能力較為薄弱。我認為，目前最大的問題還是沒有社會救助法律。
記者：之前有消息說，社會救助法律已經被全國人大常委會列入立法工作計劃。
唐鈞：社會救助法律從2005年就開始起草，歷經8年，曾先后被第八屆、第十屆、第十一屆全國人大常委會列入立法計劃。但是，在兩次提交國務院常務會議審議時均未獲通過，迄今仍未能提交到全國人大常委會審議。
記者：社會救助法律草案未獲通過的原因有哪些？
唐鈞：社會救助法律未獲國務院常務會議通過的原因很多。其中一個重要原因是對“社會救助”概念的理解有分歧。“社會救助”是一個專有名詞，多用于社會政策、社會保障領域，其含義并不是一些專家所理解的“社會的”救助。就其定義而言，社會救助就是國家通過立法對生活有困難的低收入群體實施的旨在幫助他們達到最起碼的生活水準的社會保障制度。因為在中文語境中，“社會”一詞有特殊的含義，于是引申出五花八門的各種歧義。
例如，各種“社會幫扶”，就其性質而言，本應該屬于慈善事業立法的范疇，但有人提出應將“社會幫扶”納入社會救助法律。目前慈善立法也已擺上全國人大的議事日程，如果社會救助法律把慈善的內容包括進去了，那么慈善事業法又去規范哪些法律關系呢？
遏制“人情保”有待立法規范
個別基層社會救助工作人員素質不高，造成一些地區出現“工作保”、“人情保”等問題。基層社會救助專業化需要社會救助法律來規范
記者：在您看來，社會救助法律中最需要解決的是什么問題？
唐鈞：社會救助法律中最重要的一條，應該是強調對申請救助者及其家庭的經濟情況進行調查，明確相關部門的配合、協調義務。目前，如果要對申請救助者及其家庭進行經濟情況調查，需要到銀行進行查詢，但是銀行根據商業銀行法的規定，認為儲戶資料是保密的，不能隨便查詢。現在，有些地方只能采取一種辦法，就是申請救助者自愿放棄銀行信息保密的權利。
另外一個需要解決的就是對基層的社會救助工作進行規范。一直以來，基層的社會救助工作都是由居委會和村委會的干部具體操作。近年來，社會救助對象不斷增加，救助內容不斷拓展，工作任務日益繁重，對規范化、精細化管理的要求也越來越高，特別是救助申請家庭經濟狀況核對機制的建立，對工作人員的專業水平提出了更高的要求。但是，目前個別工作人員素質不高，造成一些地區出現社會救助對象認定不準確以及“工作保”、“人情保”等問題。所以，基層的社會救助專業化以及用專業的社會工作者來實施社會救助制度，也應該寫入社會救助法律。
社會救助法律不僅是社會保障體系的支架性法律，也是整個社會法部門中起支架性作用的法律。如果社會救助法律遲遲不出臺，不僅無法保證社會救助制度規范、良性運行，而且將影響到整個社會保障制度的法制化和整個國家的法治建設。