28部門聯手起草國家最高層次空間規劃，規范無序開發。
幾乎與中共十八大召開同步，《全國國土規劃綱要(2010~2030)》(下稱“規劃”)已經完成初稿框架，即將上報國務院。規劃將依據中國未來20年的發展目標和環境資源承載能力，規范區域職能，并劃定限制開發和禁止開發區域。
由于這將對區域經濟發展、產業投資布局產生重大影響，規劃又被稱作“國土開發憲法”。規劃的起草工作由國家發展改革委、國土資源部牽頭，財政部、環保部、住房和城鄉建設部等總計28個中央有關部門共同參與，目前，國家發改委和國土資源部正在對規劃進行最后修改，完成后將直接呈報國務院。
按照國務院提出的要求，規劃將成為“最高規劃”，在國務院審議通過后，將報請全國人大審議，從而使規劃具有法定效力后，當前執行的《土地利用總體規劃》《城市發展總體規劃》《產業布局規劃》等的制定和調整，都將以這一規劃為基本依據。
年內上報
按照當前的工作計劃要求，2012年12月前，這份規劃草案須上報至國務院進行討論后，提交國務院常務辦公會審議通過。
“我們是參與部門，牽頭的是國家發改委和國土資源部，據我所知，現在初稿已經完成了，正在進行修改和調整。”10月31日，住房和城鄉建設部(下稱“住建部”)一位不愿具名的官員向《中國經營報(微博)》記者證實，這項工作已經進行了兩年。
次日清晨，國土資源部、財政部參與規劃起草和編制的官員均向本報記者證實了這一消息。國土資源部的官員告訴記者，按照當前的工作計劃要求，2012年12月前，這份規劃草案須上報至國務院進行討論后，提交國務院常務辦公會審議通過。
由于規劃是以土地為基礎，調整國土空間功能分布、產業布局等職能的綜合規劃，涉及主管部門領域眾多，為解決協調問題，國務院設立了“全國國土規劃綱要編制工作領導小組”，由國家發改委、國土資源部共同牽頭，財政部、環保部、住建部等職能部門共同組成，小組成員單位共計28個。
前述國土資源部、住建部官員均向記者表示，除此前《物權法》外，尚未有一項帶有法律性質的文件草案要求如此之多的中央有關部門共同參與。他們向記者表示，這項工作于2010年就已經啟動，國家發改委為規劃綱要的編制，下發了時間表。
根據國家發改委的安排，2010年有關部門主要進行前期規劃的調研和基礎研究工作；2011年開展規劃草案的編制工作；2012年進行規劃綱要草案的論證、調整、修改和協調工作。目前，按照國家發改委的安排，這項工作緊張順利，正在進行論證和修改工作。
記者了解到，規劃綱要在呈報國務院后，將召開國務院常務辦公會進行討論、審議，此后還將報請全國人大審議，從而使規劃綱要具有強制性的法律效力。不過，前述國土資源部官員表示，當前的主要工作還是完成草案的修改和調整工作，其他則依據國務院屆時的安排進行。
“最高規劃”
“三項規劃當中，由于目前中國實行最嚴格的耕地保護制度，所以土地利用總體規劃的剛性較強。”
由于尚需呈報國務院討論和調整，前述參與規劃綱要草案編制的官員均表示不便透露具體內容。但前述住建部官員向記者透露，按照目前的規劃綱要草案，其主要職能是統籌和協調，解決目前各級“土地利用總體規劃”“城市發展總體規劃”“產業發展總體規劃”之間的不協調和沖突問題。
目前，上述三項規劃在行政級別上“互不隸屬”。土地利用總體規劃由國土資源系統編制實施；城市發展總體規劃由地方住房和城鄉建設系統編制實施；產業發展總體規劃則由發展改革委系統負責編制實施，三項規劃的批準權均歸屬國務院。
“三項規劃當中，由于目前中國實行最嚴格的耕地保護制度，所以土地利用總體規劃的剛性較強。”中國人民大學公共管理學院副院長嚴金明告訴記者。
但是，無論從法律上還是行政規定上，都沒有要求其他兩個規劃依據土地利用總體規劃進行，因此，在這三個規劃之上，還應有統領性的規劃，作為三項規劃制定的依據。
記者了解到，除三項基本規劃外，各級政府還出臺了區域發展規劃、主體功能區規劃、城鎮體系規劃、生態功能區規劃等。參與規劃綱要草案編制的權威人士告訴記者，不可否認，這些規劃發揮了積極作用，但各類規劃之間也不同程度地出現了職能不清、內容重疊，甚至互不協調等問題，影響到規劃的科學性和執行力。
“相對于經濟社會發展新階段的新要求、國土空間劇烈變化及其存在的突出問題，國土規劃工作亟待提上政府工作的重要日程，規劃理念、內容、方法、手段等需要探索創新。”國土資源部咨詢研究中心土地咨詢研究部主任、咨詢委員潘文燦表示。
作為規劃綱要草案編制工作的參與者和國土資源部規劃司前司長，他認為，作為國家最高層次的空間規劃，全國國土規劃缺位、地方國土規劃推進緩慢、開展區域性國土規劃的編制可以有效地解決這一問題。
反向限制
規劃綱要草案其中重要一點就是實行差別化的國土開發策略，按照人口和環境來布局城鎮化。
“與一般的規劃編制思路不同，規劃綱要草案的編制過程中，在一定程度上遵循‘反規劃’的理念，即根據國土資源未來的承載能力和自然限制制定規劃。”國土資源部土地利用司的一位官員向記者表示。
所謂“反規劃”編制思路是國外普遍采用的編制國家戰略規劃的一種思路，即不根據戰略目標進行分解，而是根據未來能使用的資源進行編制，依據能使用的資源和優化使用的原則，對未來生產力目標進行測定。
據記者了解，目前，國內大部分戰略規劃都是根據一個戰略目標，通過任務分解式的方法進行編制的，其缺陷在于不能根據環境資源的承載能力進行安排。
記者了解到，規劃綱要草案將包含“合理確定國土資源和地域空間開發的規模、強度、結構、布局和時序”等方面的內容，其用意在于提高國土開發利用的效率和質量著力解決國土開發、利用、保護和整治的重大問題，其中重要一點就是實行差別化的國土開發策略，按照人口和環境來布局城鎮化。
所謂“差別化”的具體內容，接近國土資源部的權威人士表示，規劃草案將有可能劃定“限制開發”“禁止開發”的國土區域，這將對未來地方經濟發展和國土開發產生重要的影響。不過，他強調，最終如何表述這一意思，還要以國務院討論通過的方案為準。
在全國國土規劃綱要編制工作領導小組會議上，編制的根本目的就被確定，即協調規劃未來20年的國家生產力、國土資源布局問題，“應該根據未來20年的國土資源承載能力，進行‘反規劃’編制。”
“‘反規劃’編制，就要將資源環境承載能力作為基礎支撐，從地形、地質環境、水資源、土地資源、生態環境、海洋資源環境等方面開展單要素評價，綜合各限制因素進行資源環境承載能力綜合評價，提出有關區域主導限制因素。”國土資源部部長徐紹史此前在接受采訪時表示。