社保專家：碎片化加劇社保體系內部分化，養老金應加快實現全國統籌

　　“做實”個人賬戶的養老保險體制改革走過十個年頭之后，仿佛繞進一個莫比斯環般的怪圈：首個參與試點的省份遼寧三年來不得不每年借支養老保險個人賬戶基金用于當期發放，且借款數額逐年增大，原本做實的個人賬戶又一次回到“空賬”狀態。專家表示，碎片化制度加劇了養老保險體系內部的利益分化，養老金應加快實現全國統籌。

　　《經濟參考報》記者近日從遼寧省社會保險事業管理局獲悉，遼寧養老保險個人賬戶2011年被借支76.8億元，比2010年的63.5億元增加13億元，已占到前一年積累額的1/10。

　　可以想見的是，這一措施實非得已。事實上，對于養老保險制度改革的最早范本的遼寧來說，沉重的歷史包袱和日趨嚴峻的老齡化趨勢正對制度的持續性形成挑戰。

　　目前我國養老保險實行社會統籌基金和個人賬戶相結合的“部分積累制度”。統籌基金是以年輕一代的繳費支付退休一代的待遇，個人賬戶則長期積累以備未來發放。2001年起，國務院確定遼寧作為全國第一個基本養老保險改革省份，在13個省市開展做實個人賬戶的試點。

　　然而，在現行養老保險制度確立之前，企業員工基本無需繳納養老保險費用;但在制度設立之后，這部分職工退休后卻從養老保險基金中領取養老金。因此，僅靠統籌賬戶通常難以應對當期發放。

　　對于遼寧省來說情況尤其如此。在計劃經濟時期聚集了大量城鎮人口，遼寧目前不僅退休職工人數占到全國的1/10，且老齡化程度居于全國第四位。不僅如此，連續八年調整企業退休人員養老保險待遇，也加大了養老金支出壓力。

　　這一困境從近幾年的統籌賬戶收支情況可見一斑。2011年，遼寧當年養老保險基金統籌賬戶征繳收入472.5億元，支出782.7億元，缺口310.2億元。這一數字在2010年是297.6億元，缺口逐年增大的趨勢愈加明顯。

　　面對當期支付壓力，首當其沖被動用的就是已經“做實”的個人賬戶資金。在參與“做實”試點7年之后，遼寧省經國務院同意后，開始每年借支不超過3/8的個人賬戶基金用于發放養老金。這樣一來，原本做實的個人賬戶又一次回到“空賬”狀態。而“借支”個人賬戶的款項何時歸還，借款比例是否面臨調整，目前仍無定論。在一些學者看來，遼寧的這一“特殊情況”，意味著統賬結合的制度模式事實上已經走入死胡同。

　　除卻個人賬戶，社會保險“財政兜底”的性質也使得各級財政補貼成了養老金的支柱來源之一。記者查閱相關公報發現，2009年來遼寧省養老保險每年接受各級財政補貼均超過200億元，去年達到259億元。由于中央財政補貼比例有限，兜底的壓力集中在市級財政，令財政狀況不佳的地區難堪重負。以撫順市為例，2011年12.3億元的補貼額度占到當年地方財政預算收入的15.14%，有媒體稱，撫順已不得不串用城鎮職工醫療保險基金來支付當期養老金。

　　對此，遼寧省勞動和社會保障學會副會長趙文祥認為，隨著老齡化加劇，未來的補缺壓力更甚，“如不采取有效措施解決，地方財政將面臨崩潰的危機。”

　　為了降低這一風險，遼寧省2008年確定了“不能單純依賴上級補助，繼續挖掘內部潛力”的“擴面”思路(即增加繳費人數)，激勵更多城鎮企業及個體工商戶從業的農民工、外埠人員等加入職工養老保險，以增加繳費收入，彌補資金缺口。

　　然而，作為最早建立養老保險制度的省份，遼寧的征繳“擴面”已進入飽和期。遼寧省社會保險事業管理局一位負責人告訴《經濟參考報》記者，目前遼寧城鎮職工基本養老保險參保人數已經超過1500萬，基本實現了“應保盡保”，下一步擴面的重點只能是城鎮新增就業人員和靈活就業人員，空間有限。不僅如此，征繳擴面是一把雙刃劍，雖然短期能充實養老金，但當這部分人群退休時，養老金缺口會越來越大。

　　采取這一方式，地方社保機構也有苦衷。上述負責人表示，征繳擴面并非長久之計，期待下一步中央財政對遼寧補助能更大一些。最重要的是，希望更早實現養老保險統籌基金的全國統籌，“這樣遼寧可能受益更多。”

　　其實，中國養老保險基金還有超過2萬億元的結余，但都沉淀在少數發達省份。社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文認為，碎片化的制度加劇了養老保險體系內部的利益分化，這些省份的結余沒法轉移給遼寧這樣的虧損省市，缺口只能由財政轉移支付。而財政補貼資金也必須隨著做實賬戶規模的擴大、退休人數的增加而不斷擴大。由此帶來的是基金結余在少數富裕省份絕對增長，而在缺乏好的投資體制的情況下其實意味著貶值。

　　清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏表示，單純依靠中央財政補貼，挪用個人賬戶，擴面征繳，串用其他社保資金，“東拼西湊，這樣的路子走不遠，既造成當期財政負擔，也為未來埋下危機”。她建議，養老金制度盡早改革，將養老金交由中央統籌，實行個人賬戶全民化和市場化。