●以房產稅試點作為宏觀調控政策的說法基本不能成立，調節貧富差距的功能在現實中也難以實現。房產稅改革的目的，應主要在于籌集地方財政收入。
　　●實行房產稅，有賴于對分稅制和財政法治的通盤考慮，而目前試點并未解決這些根本性問題，擴大房產稅試點是不適宜的。
　　●目前的明智選擇，應該不是急于擴大房產稅改革試點，而是需要加強兩方面工作：明確房產稅改革目的，完善制度的具體規則和配套措施；加大房產稅改革的宣傳力度，完善財政法治所要求的財政公開及財政監督制度，使公眾對其理解并認同。

    上海、重慶兩地試點房產稅改革已一年有余，目前在房地產宏觀調控的關鍵時期，有消息稱房產稅試點將擴容，這立即成為官方、學者及民眾各界關注的焦點。目前，首先要澄清房產稅的目的，然后判斷繼續擴容條件是否具備，同時還需加強宣傳解釋力度。只有對房產稅法治達成普遍共識，該制度才能獲得良好的社會效果。
　　具體而言，在確定開征房產稅的大方向基礎上，目前還需考慮五個方面的問題，以保證該制度穩步推進。

　　房產稅的主要目的應是籌集地方財政收入

　　實施房產稅改革，是完善我國財政稅收體制的一項重大工程。然而究竟為何要改革現行制度，從試點改革之初就一直模糊不清。
　　從中央及財稅部門的改革動機看，改革具有完善財政體制、加強財產稅法制的目的，同時，制度改革還被賦予調節貧富差距的功能。理論研究認為改革房產稅為主的財產稅法制，將有利于完善可持續的地方財政收入體制。但實踐中的房產稅試點，伴隨著國家對房地產行業嚴格調控政策的背景展開；房產稅試點的擴容探討也處于繼續加強房地產宏觀調控的關鍵時機。種種現象不由讓公眾產生懷疑：房產稅被政府作為抑制房價、防止房地產過度炒作的政策工具。
　　究竟為何試點房產稅改革并準備將試點擴容，制度目的不明確，不僅會導致制度設計的偏差，而且會引發民眾對該制度的質疑，最終影響到制度實施的效果。財產稅的基本功能主要有調節貧富差距、優化資源配置、籌集財政收入等。但理論還需與實踐相結合，目前要求房產稅試點承擔上述全部功能，確是其所不能承受之重。
　　首先，普遍流行的房產稅試點作為宏觀調控政策的說法基本不能成立。房產稅試點確實可能對購買行為產生一定的影響，但效果不會明顯。一方面，我國房地產市場發展到今天的狀況，既有地方政府為籌集財政收入而力推的因素，也有居民改善生活條件的剛性需求推動，更有投資渠道不暢、金融脫離實體經濟異化發展的原因。因此僅以房產稅改革難以從根本上改變房價快速上漲的局面。另一方面，目前商品房供需市場結構不合理，通過房產稅或其他手段增加的房產持有成本，會很容易地轉嫁由買房人負擔，這更會加劇房價上漲。因此，希望通過房產稅調控乃至下壓房價，是不可能的。
　　其次，調節貧富差距的功能在現實中也難以實現。一方面，房產稅負擔與快速上漲的房價相比占極小部分，即使房產持有成本增加，在投資渠道限制過多的情況下，比較投資收益與成本，公眾仍熱衷于房產投資；另一方面，現代社會財產形態并不限于有形的房地產，也包括無形資產，僅對有形的房產課稅難以從實質上改變社會貧富差距兩極化現象。
　　因此，房產稅改革的目的，長遠角度應更注重于籌集地方財政收入方面。在地方政府失去農業稅收入、依靠土地財政不可為繼的情況下，仿照發達國家做法開征房產稅，是法治環境下的較優路徑選擇。目前有地方官員力挺房產稅的報道，也表明地方政府從長遠考慮希望在此方面有所作為。
　　在試點房產稅主要目的是籌集地方財政收入的判斷下，宏觀上還需要進一步厘清兩個問題，即中央和地方稅權關系、財政法治理念下的制度要求。

　　中央與地方的稅權配置有待厘清

　　我國1994年進行分稅制財政體制改革，在中央與地方事權劃分的基礎上配置中央稅權與地方稅權。完整意義上的地方稅權，包括稅收立法權、稅收征管權和稅收收益權。然而我國目前的稅收立法權完整地集中在中央，不僅涉及地方稅種的稅法、條例和實施細則都由中央制定，而且中央經常自行調整稅種的歸屬、中央地方共享稅分享比例，這就導致地方稅權收益界限并不明晰。
　　房產稅作為財產稅的主體稅種，性質上屬于地方稅。目前試點也是由上海、重慶地方先行改革。由兩個地方政府出臺細則先行試點的做法，在我國立法改革領域也有先例，不會與稅收法定、中央地方稅權配置等原則產生重大沖突。但如果繼續擴容試點，將會帶來地方稅收立法權的理論問題：在改革擴容前，需要解決地方是否享有地方稅收立法權、在多大范圍內享有、如何避免地方稅權惡性競爭等問題。
　　而這些問題的解決，都有賴于對分稅制和財政法治的通盤考慮。

　　財政法治理念對房產稅改革的要求

　　現代稅收國家理論認為，稅收目的是保障政府更好地提供公共服務，要求財政民主、稅收法治。財政民主既要求財政決策民主、財政分權，也要求進行財政民主監督，其中很重要的一點就是財政公開。
　　房產稅作為地方政府籌集公共財政收入的手段，與地方財政績效考核、財政民主監督密切相關。在民主財政要求下，房產稅籌集收入的目的、用途，地方政府為地方公共事業及福利增長做出多少業績，都需要納入考核的范圍，以此讓納稅人評判地方政府的財政績效。最低限度的財政公開要求，是地方政府應當對房產稅收入及其使用情況依法進行公開，并接受質詢。
　　現有的試點城市僅公布估計的房產稅收入，并未披露稅收收入的使用情況，并不符合財政公開和財政監督的基本要求，也會給公眾留下圈錢的不良印象。

　　擴大房產稅試點存在諸多現實困難

　　從分稅制與財政法治兩個宏觀層面來看，目前試點并未解決這些根本性問題，擴容房產稅試點是不適宜的。
　　我們還可以從具體制度設計與操作層面進一步論證該看法。
　　房產稅屬于地方稅，理論上可由地方政府對各項稅收構成要素依據本地實際情況進行差別化設置。公民可依據地方政府提供的公共服務及財產稅的征收情況，選擇在更優的區域居住生活。理論上，房產稅會使各地方政府競爭性提供公共服務，以吸引更多居民，推動本地房價上漲并以此獲得更多財產稅收入，然后再提供更好的公共服務，達到良性循環狀態。
　　但如此的房產稅理論設計在我國仍然面臨實施困境：第一，我國公民的遷徙自由在法律和事實上存在一定的困難；第二，各地經濟發展水平不一，地方性競爭產生馬太效應會進一步拉大地區間差異。因此，在中國確立相對一致的房產稅具體規則、避免地方間惡性競爭是有必要的，但各地也可以根據實際情況進行靈活調整。
　　但現實的情況是，不僅上海和重慶兩個試點城市的房產稅具體規則存在較大差異，而且在諸多實質性規則方面也沒有達成共識。例如，對房產稅的覆蓋范圍究竟是針對全部房屋，還是高端商品房、商業用房或第二套以上房屋？房產稅的計稅依據是房屋購買價、市場評估價？如按市場估價計稅，由誰評估，如何評估，對評估有異議又如何救濟？各地征收稅率如何確定，是否允許在一定幅度內由各地調整？是否需要考慮對中低收入、弱勢群體或社會扶持的教育等事業考慮適當的稅收優惠，其具體制度又如何？在此僅提出一部分具體制度問題，就可見具體規則的不完善。由此，可以判斷，要繼續擴容房產稅改革試點將會有諸多困難。

　　房產稅改革應循守法治理念

　　“摸著石頭過河”是改革開放的經驗，要求我們勇于面對新的實踐而不斷總結過往經驗。在房產稅改革過程中，試點是必要的手段，但在沒有充分的經驗總結之前，操之過急地擴容試點甚至全面推開，則有冒進的嫌疑。
　　建設社會主義法治國家、法治政府，規則的治理是非常重要的。亞里士多德的法治定義，是制定良好的法律并獲得公眾的普遍服從。如果房產稅改革的基本目標、操作過程與具體規則等諸多事項或規則都不甚明確，稅收法治又如何能夠實施？如果公眾對房產稅的目的不甚理解，同時又缺乏有效財政監督手段和途徑，又如何能對該制度有信心？
　　從規則之治和普遍服從這兩個層面看，目前政府的明智選擇，應當不是急于擴容房產稅改革試點，而是需要從兩方面著手加強：一方面，明確房產稅改革目的，完善制度的具體規則和配套措施；另一方面，加大房產稅改革的宣傳力度，完善民主財政所要求的財政公開及財政監督制度，使公眾對其理解并認同。唯此才能使房產稅制度改革取得良好的社會效果。

(作者單位：中國人民大學法學院)