江西：土地財政被瘋狂透支
“新的市政府很快就做好了。”
8月17日，在贛湘交界的江西萍鄉(xiāng)市新城區(qū)的一片被拆除房屋的瓦礫上，當?shù)鼐用穸饷髦钢h處鋪路作業(yè)的挖掘機說，但他家房子卻被強行拆除了。
董光明所指的新路為齊民路，投資4500萬元，為萍鄉(xiāng)市新城區(qū)建設的一項重點工程。同時在建的重點工程還包括投資4.8億元的市政中心、城投大廈、路網(wǎng)工程等。
這個總面積達8.7平方公里的新城區(qū)近幾年的建設項目投資額超過200億元，絕大部分資金來自當?shù)氐牡胤饺谫Y平臺。而現(xiàn)在，這些債務都已經(jīng)進入還款高峰期。
《中國經(jīng)營報》記者從江西省財政廳了解到，2011年，江西各級政府共償還了2010年中央代發(fā)的65億元地方政府債及1.84億元利息，還本付息支出執(zhí)行數(shù)增長達68.6%。2012年，江西安排的還債數(shù)比2011年增長107.7%，債務償還壓力大增。
但是，在地方政府性債務償還高峰期到來之時，包括萍鄉(xiāng)在內(nèi)，江西各地方并沒有停止大額舉債、開發(fā)投資項目的腳步。萍鄉(xiāng)市新城區(qū)管委會一位官員對《中國經(jīng)營報》記者說，新城區(qū)數(shù)十個項目所需的資金主要來自企業(yè)債、私募及銀行貸款等，近一兩年需求的資金量超過70億元。
一個被各個地方政府隱藏起來的風險是，各級地方政府通過平臺公司向銀行系統(tǒng)貸款融資而持續(xù)累加的數(shù)百億乃至上千億的巨額債務最終如何償還？
舉債瘋狂
萍鄉(xiāng)、南昌、贛州等地在大規(guī)模舉債建設“新區(qū)”或各類“園區(qū)”的同時，地方融資平臺的債務總量亦在不斷累加。
8月17日，中午毒辣的陽光并沒有阻止建設者的腳步。在萍鄉(xiāng)市蘆溪縣宣風鎮(zhèn)，鋪路工們正在鋪設通往“宣風生物產(chǎn)業(yè)園”的主干道。
“宣風生物產(chǎn)業(yè)園”辦公室一工作人員介紹，該園總面積25平方公里，總投資為10億元。至2015年，此產(chǎn)業(yè)園將要引進100家生物企業(yè)，實現(xiàn)年產(chǎn)值100億元的目標。
不過，記者在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，除正在鋪設中的主干道和一棟服務大樓等建筑工程外，宣風生物產(chǎn)業(yè)園并沒有更大的工程項目開工。
上述工作人員提供的資料顯示，“無資金、用地指標幾乎為零”的宣風生物產(chǎn)業(yè)園在建設中遇到了重重困難。而為解資金困局，蘆溪縣財政局下屬的“縣城投公司”承擔了融資的任務。
宣風生物產(chǎn)業(yè)園第一筆所需的1.02億項目資金中，僅有4200萬元為蘆溪縣城投公司“自籌”，其余6000萬元為“非經(jīng)營性城鎮(zhèn)基礎設施中長期貸款”項目資金。
和蘆溪縣相似，萍鄉(xiāng)新城區(qū)的建設同樣通過萍鄉(xiāng)市的“城投公司”籌集。據(jù)了解，萍鄉(xiāng)市在建及擬建的數(shù)十個重大項目的總投資額將超過200億元，市財政提供的資金有限。
萍鄉(xiāng)市新城區(qū)管委會（即萍鄉(xiāng)市城市建設投資發(fā)展公司，簡稱“萍鄉(xiāng)城投”）劉福良說，萍鄉(xiāng)城投前期投入的資金來源包括發(fā)行15億元企業(yè)債券，10億元民生銀行私募發(fā)行的次級債及贛州銀行2億元、南昌銀地1億元貸款等，而融資租賃及土地出讓等則作為補充的融資手段。
地方融資平臺義無反顧地承擔起新一輪城市建設及產(chǎn)業(yè)項目投資的“主體”重任。除萍鄉(xiāng)外，江西鷹潭、贛州等地同樣在建設“信江新區(qū)”、“章江新區(qū)”，所需的數(shù)以百億計的巨量資金都由當?shù)爻峭豆救谫Y籌集。贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局相關負責人稱，僅2012年，贛州市就有20個重點城市配套項目集中在章江新區(qū)，總投資額達到83億元。
之前，贛州市的融資平臺——贛州發(fā)展投資控股集團發(fā)行的15億元企業(yè)債中，13億元投入到章江新區(qū)的建設之中，僅有2億元作為企業(yè)運營資金。
萍鄉(xiāng)、南昌、贛州等地在大規(guī)舉債建設“新區(qū)”或各類“園區(qū)”的同時，地方融資平臺的債務總量亦在不斷累加。如鷹潭實施的“信江新區(qū)”前期所需30多億建設資金均來自當?shù)卣度谫Y平臺，后期諸多項目資金亦需要地方融資平臺來解決。
南昌市財政局的數(shù)據(jù)顯示，南昌市已有6家融資平臺，在2012年投入的建設資金為20億元。而在“十二五”期間，南昌計劃再組建3至4家市級投融資平臺，“融資能力”將擴大至600億元至800億元，而財政注入的資金比例僅為20%左右。
債務大山
因為地方融資平臺的債務并沒有列入其中，由地方政府各融資渠道產(chǎn)生的地方債務一時難以統(tǒng)計。
與闊步邁進、大額舉債的高漲熱情相對的是，江西各地方政府的還債節(jié)奏卻要“低調(diào)”得多。
有知情者稱，萍鄉(xiāng)市今年僅安排600萬元償還去年用于包括保障性安居工程在內(nèi)的銀行債務。而萍鄉(xiāng)“高借低還”的原因是，“財政困難、收支矛盾突出”。
而根據(jù)萍鄉(xiāng)市財政局局長李維慶6月28日向萍鄉(xiāng)市人大報告的數(shù)據(jù)，2011年該市本級財政一般預算決算收入總計27.74億元，有近六成為上級的補助收入及上年結(jié)余、轉(zhuǎn)貸財政部代發(fā)地方政府債券收入，而地方一般預算決算收入為6.52億元，僅占四成多。
財務數(shù)據(jù)顯示，萍鄉(xiāng)市2011年一般預算收入50多億元，而財政支出幾乎為一般預算收入的兩倍，達108億元，收支嚴重失衡——萍鄉(xiāng)沒有更多的資金用于償還債務，還貸的壓力已越來越明顯地表現(xiàn)出來。
李維慶向萍鄉(xiāng)市人大提交相關審查報告時說，部分地方基層財政仍比較困難，財政收支矛盾依然突出，可集中的財力不多。
“財力不多”、償債壓力加大的不只是萍鄉(xiāng)，江西省政府同樣需要承受大幅增加的國債本息的壓力。據(jù)了解，江西自2009起先后由中央代發(fā)政府債券62億元、65億元、70億元，2012年的規(guī)模更是達到91億元。
江西省財政廳的數(shù)據(jù)顯示，2011年江西國債還本付息支出執(zhí)行數(shù)增長68.6%，主要是因為償還了前一年的本金及2010年的地方政府債券資金65億元產(chǎn)生的1.84億元利息。而隨著各級政府償債責任的逐步落實，2012年還本付息的額度亦隨之增加。
江西今年國債還本付息支出預算數(shù)為2.97億元，比2011年預算數(shù)增長107.7%，包括償還相應的本金及2011年舉借的36.2億元地方國債而增加的1.54億元利息。
值得格外注意的是，這遠非江西省地方還債壓力的全部，因為地方融資平臺的債務并沒有列入其中，由地方政府各融資渠道產(chǎn)生的地方債務一時難以統(tǒng)計。
比如保障性住房建設，江西先后投入900多億元，各地方政府亦投入700億元，這些債務自2004年開始陸續(xù)產(chǎn)生，其中大部分資金為各地方融資平臺通過發(fā)行企業(yè)債券或借貸等方式籌得，償債壓力不可避免。
江西宜春市萬載縣一位負責保障性住房建設工作的官員告訴記者，該縣去年及今年的保障房建設任務為3500余套，所需資金超過4億元。
來自上層的補貼及縣財政資金遠不能滿足建設需要，銀行又拒絕貸款，萬載縣城投公司只得以13%的年息從江西一家融資租賃公司籌資，融資成本高出常規(guī)融資成本一倍多，未來的還債壓力將成倍增加。
令人難以理解的是，面對巨大的償債壓力，各地方政府似乎并不擔心，反而是擴大地方融資平臺的規(guī)模。
萍鄉(xiāng)市新城區(qū)一位官員說，他們沒有很明顯的償債壓力，因為“百億元巨債并不需要一夜之間還清”。
“清償”危機
“圈地”的“直接效益”顯而易見。萍鄉(xiāng)市一位了解內(nèi)情的官員說，目前已征收的土地超過2000畝，還有1000畝也在收儲之中，未來共有超過5000畝土地陸續(xù)收儲。
在地方財力有限的情況下，類似萍鄉(xiāng)城投的地方融資平臺成為各地方政府的
“金融杠桿”。而各城市瘋狂利用這些金融杠桿大規(guī)模“攻城略地”的理由只有一個：拓展城市空間，促進經(jīng)濟發(fā)展。
萍鄉(xiāng)市市委書記劉和平在要求當?shù)刎斦止賳T“要壯大市本級財源，加快新城區(qū)和城投平臺的建設”的同時，還指示“要發(fā)揮財政杠桿作用，加大融資和資本運作力度，推動經(jīng)濟社會發(fā)展”。
前述萍鄉(xiāng)市新城區(qū)管委會官員說，城市的發(fā)展需要新的增長空間，大規(guī)模的城市建設則需要充足的資金支持。而金融機構(gòu)愿意提供支持的根本原因是，政府手中掌握的土地及其潛在收益。
“圈地”的“直接效益”顯而易見。萍鄉(xiāng)市一位了解內(nèi)情的官員說，目前已征收的土地超過2000畝，還有1000畝也在收儲之中，未來共有超過5000畝土地陸續(xù)收儲。
據(jù)稱，萍鄉(xiāng)市新城區(qū)共有一萬多畝建設用地。若按目前每畝200萬元的價值計算，一萬畝土地的價值超過200億元。依此數(shù)據(jù)，政府的征地成本僅1%至2%，幾乎可以忽略不計。
土地的巨大“利差”正吸引著越來越多的政府官員參與到土地收儲大戰(zhàn)之中，并熱衷于這種“寅吃卯糧”的舉措。
比如，為做大市級投融資平臺規(guī)模，南昌將全面啟動“十縱十橫”、軌道交通等城市重大、重點建設項目沿線周邊的土地收儲工作，“分期分批將收儲的土地注入市級投融資平臺”。
除南昌外，江西贛州、鷹潭在打造未來的“核心城區(qū)”章江新區(qū)、信江新區(qū)，投入的資金都在500億至1000億元之間，未來或需要投入更多資金。
這些地市用以融資的唯一可用“資產(chǎn)”均為土地，而本應由國土部門負責的“收儲”工作均由各地的城投公司負責。
有專家認為，地方政府通過土地收益來進行城市擴張及產(chǎn)業(yè)項目建設，為后期經(jīng)濟發(fā)展提供動力的“投資拉動經(jīng)濟增長”的做法存在較大的投機性風險，無異于“飲鴆止渴”。
其中一個潛藏的風險是，在經(jīng)濟持續(xù)回落的形勢下，政府的土地價值縮水，加之各項財稅收入銳減，地方政府的償債壓力會隨之增加，地方債務危機或因此一觸即發(fā)，債務“深償”風險不可避免。
目前的經(jīng)濟數(shù)據(jù)或能提出證明“危機”的兇險程度。財政部7月份的數(shù)據(jù)顯示，1~6月稅收總收入增速比去年同期回落19.8個百分點，原因是主要稅種降幅較大。比如，1~6月，與土地相關的土地增值稅、契稅分別比去年同期增速回落76.4%、37.4%。
江西省統(tǒng)計局8月15日公布的數(shù)據(jù)亦表明，前7月，江西“地方財政收入839.5億元，較上半年回落0.9個百分點”。江西經(jīng)濟也在降溫，地方政府的收入同樣在減少，地方債務的償還面臨更大的不確定性。比如萍鄉(xiāng)，2011年城鎮(zhèn)土地使用稅完成2345萬元，同比下降1.4％；契稅完成2242萬元，同比下降37.8％；其他收入完成2367萬元，同比下降16.1％。下降的原因包括多個方面，土地關易及房地產(chǎn)市場低迷是其中的重要原因。
國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松在談及地方債務時認為，地方為了應對經(jīng)濟放緩的壓力而啟動大規(guī)模的基礎設施建設帶動了地方債務的大幅上升。地方政府應該以務實的態(tài)度，引導投融資平臺軟著陸，防止流動性風險，防止其真的變成信用風險。