鼓勵發展新型股份合作經濟，優化農村資源、資產、資本（三資）結構，積極推進土地承包權與經營權分離，讓農民獲得租金、薪金、股金（三金），創新開展物權抵押探索，盤活農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋產權、林權、水權（五權），是統籌城鄉發展出現的最新動向。實踐證明，當“三農”問題和資本及資本市場結合起來之后，就有了全新的解決之道。

　　一、當前統籌城鄉發展的新動向

　　1、鼓勵發展新型股份合作經濟，優化農村“三資”（資源、資產、資本）。

　　過去30多年來，我們充分發揮了農戶家庭承包經營的體制優勢，實現了農業的跨越式發展。但是，統分結合中“統”的層次一直做得不好，一個重要原因是農村集體經濟的衰落，導致一家一戶辦不了、辦不好的事，集體也無力辦。在統籌城鄉發展背景下，創新集體經濟的組織方式和實現形式，推動農業發展方式轉變已經十分必要。
　　對此，蘇州在財政資金、土地使用、稅收優惠等方面給予政策扶持措施，大力發展社區、土地、專業、富民、勞務等各類合作社，走出了一條“戶戶有資本、家家成股東、年年有分紅”的富民之路。目前，全市農村股份合作經濟組織累計達3324家。
　　重慶將現有專業合作社、村民小組或有條件的單位組建成農村股份合作社，將虛化的農村集體資產產權量化到戶、到人，通過發展農村股份合作經濟組織，明晰了產權，將農民分散的資產集中起來，推進資源資產化、資產資本化、資本股份化。
　　股份合作經濟的發展，不僅壯大了集體經濟，而且成為農民增收的新亮點。2010年，蘇州全市農民人均純收入達14657元，其中直接來自農村股份合作經濟組織的收入達34億元，以農村股份合作經濟實現的財產與投資性收入比重已提高到35%以上。

　　2、積極推進土地承包權與經營權分離，農民獲得“三金”（租金、薪金、股金）。

　　近年來，我國農村勞動力就業結構發生了轉折性變化，大量見識廣、學歷高、能力強的青壯年勞動力轉移出農村，農業副業化、勞動者老齡化的現象越來越普遍，“誰來種地、怎樣種地”的問題更加凸顯。為了保證“最想種地、最愿種地、最有能力種地”的人來發展農業，江蘇通過分離土地承包權和經營權，采取租金補貼、收購價外補貼、農業保險等方式，大力扶持和培育專業大戶、家庭農場等新型經營主體，推進土地規模經營。
　　調查發現,不論在江蘇還是重慶，通過推動土地承包權和經營權分離，實現土地規模經營，農民獲得了穩定的“三金”收入，即土地流轉租金、作為產業工人的薪金、土地股份合作社的股金。按照蘇州當地一位農民說：“以前別人都種地你不種別人會說你懶，自己出錢雇人也得種，現在不種地拿租金還分紅還有股份”。

　　3、創新開展物權抵押探索，盤活農村“五權”（土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋產權、林權、水權）。

　　現代生產要素進入不足，是當前制約農業和農村發展的瓶頸，其中資金短缺特別是農民融資難問題首當其沖。由于缺乏有效的抵押物，導致許多農民被排除在正規金融之外。事實上，農民擁有大量的資產如土地承包經營權、農村居民房屋所有權、林權等，但這些都不能作為有效抵押物，農村大量“沉睡資產”無法有效盤活。賦予農民在法定占有、自由支配的生產要素基礎上合法追求利益最大化的權利，在城鄉統籌發展背景下顯得越來越重要。
　　為了解決新農村建設和現代農業發展的資金問題，從2008年起，重慶開始進行集體林權、農村土地流轉經營權等的抵押貸款探索。到2011年，全市“三權”抵押融資已達180億元。計劃到2015年利用“三權”抵押融資1000億元以上，占全市貸款總額上升到4%以上。江津區在確權頒證的基礎上，啟動了土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋產權、林權和水權的抵押貸款探索，為暫不愿退房的“農轉城”人員和廣大農民開啟了一扇融資大門，將農民的“死資產”變成了“活資源”。目前，全區已發放農村“五權”抵押貸款4.84億元。

　　4、穩步推進農村新民居建設，實現“兩化”結合（就地城鎮化、移居城鎮化）。

　　我國的現實國情決定城鎮化發展必須堅持差異化的道路，單純依靠移居城鎮化很難走得通。為了有序推進城鎮化，部分地區將城鎮建設與農村新民居建設結合起來，推進就地城鎮化。例如，蘇州依托工業基礎較強、人口較多的行政村，以新型工業化為主要發展方向，建設農民集中居住區，加快就地城鎮化步伐。這些新型社區的水電路、學校、醫院等與周邊城鎮相差無幾。到2011年，全市農民集中居住率達到43%。揚州依托重點工程、重大項目和園區建設，積極推進農民集中居住區建設，這些新型農民集中居住區的道路、供水、垃圾收運等配套設施齊全，基本達到小鎮水平，成為準城鎮化區域。未來農民集中居住是大趨勢。盡管目前一些地方政府為了追求建設用地指標和從農村土地中獲益，以城鄉土地增減掛鉤、舊村改造的名義迫使農民上樓，造成較大負面影響，但這些問題的存在主要是由于體制不順和監管缺失造成的，不應該以此完全否定以農村新民居建設推動農民就地城鎮化的做法。

　　二、統籌城鄉發展值得關注的幾個問題

　　江蘇、重慶在統籌城鄉發展過程中，暴露出了一些問題，部分是長期積累問題的顯化，部分問題是新形勢下出現的新問題，這些問題的產生既有政策體制的原因，也有操作方式的原因，集中表現在以下幾個方面：

　　1、用地難、融資難問題在規模經營條件下進一步放大，成為制約新型農業經營主體發展的瓶頸。

　　目前，江蘇和重慶兩地的專業大戶、家庭農場等農業經營主體發展較快，但也面臨一些難題。
　　一是現代農業用地問題日漸突出。隨著生產經營規模的擴大，專業大戶、涉農企業需要建設相應的生產配套用房，如農機用房、烘干用房等。但是，現行的城鄉用地增減掛鉤并沒有為現代農業用地預留空間，專業大戶、涉農企業等不能隨便進行建設，導致農業生產的設施沒地方堆放、糧食無法烘干，影響到正常生產經營活動的進行。
　　二是長期以來制約分戶經營的貸款難問題在規模化經營條件下進一步放大。隨著土地經營規模的擴大、現代資本要素投入的增加，新型農業經營主體對貸款的需求也越來越大。專業大戶、涉農企業等擴大生產規模和延長生產鏈條，只能依靠自身利潤積累，發展速度受限。據江蘇某地農委負責人介紹，“現在最缺資金的是農業企業。租了幾千畝地，投入很大，租金要付，水電路要建設，但建設的基礎設施不能抵押融資。要抵押土地使用權必須農民同意，但權證在農民手中，農民是不愿意的。”

　　2、保持土地承包關系長久不變政策停留在文件層面，具體落實面臨諸多難題。

　　土地問題是當前農村各種問題的癥結點。近年來，國家大力推進土地確權頒證工作，部分地區農民已經拿到土地使用權證書。然而，農民與土地之間的關系并沒有完全理順。十七屆三中全會文件《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。但目前，該項政策僅僅還停留在文件層面，具體落實還存在很大困難。
　　一是地方政府、農民對“長久不變”內涵的理解存在較大爭議，對“長久不變”的起點和期限，“長久不變”后如何確定土地承包經營權流轉期限、征地補償標準等都缺乏清晰的認識。
　　二是我國目前許多涉及農村土地承包關系的法律法規，如《土地管理法》、《物權法》，還是在30年不變的基礎上設計的，落實長久不變的政策缺乏相應的配套措施。
　　三是地方政府大多不愿冒風險，處于觀望狀態，主動性不夠。雖然中央文件已有明確規定，但目前除成都等少數地區外，大多數地區還沒有落實土地承包關系長久不變的具體措施。

　　3、高財政投入、大規模補貼的現代農業只具“盆景”價值，示范和推廣作用有限。

　　從調研看，不管是江蘇還是重慶，發展現代農業走的都是“塊塊現代化”路子，依靠政府高財政投入和大規模補貼，集中建設示范區和示范點。
　　在江蘇，政府、村集體對現代農業建設給予高額的財政補貼，如當地某村建設的現代農業示范基地，各方面投入都很先進，但畝均成本達到7000元。這種不計成本的投入方式主要依賴于強大的政府財力和村集體經濟，其他地區很難學習。
　　在重慶某區，全區70%的涉農項目資金全部投向了該區的一個現代農業園，其他大量的地區卻很難獲得項目資金投入。按照該區某負責人的話：“示范點是忽悠出來的，是錢堆出來的，是資金整合投出來的”。這種盆景式的現代農業發展模式不是大田農業現代化的方向。
　　這種政府主導的農業現代化適用范圍有限、可持續風險比較高。一旦地方財力出現問題，農業現代化就可能發生倒退，“盆景”式的現代化適用范圍比較有限。

　　4、新民居建設中社會管理創新和公共服務存在盲點，農村社會管理存在一定隱患。

　　在推進農民集中居住的過程中，地方政府比較重視見效快、能彰顯政績的基礎設施建設，但對社會管理和公共服務問題還缺乏重視，如果處理不當，容易產生矛盾，形成新的社會不安定因素。
　　一是管理體制不順。農民集中居住區管理體制沒有理順，居民的政治文化生活、社會保障等未納入正常管理渠道。一些農民集中居住區往往突破了傳統行政區劃，但社區管理方式仍然延續原先的行政村組管理體制。
　　二是缺乏管理人才。目前建設的農民新村，很多都是在原有幾個行政村的基礎上形成的，成員數量增加，構成更加復雜，社會管理的難度更大，需要更多的懂管理的專門人才。但是，由于農業比較收益下降，農村對人才吸引力不強，大量農村人才外出務工，城市人才又很難下鄉，導致新民居的社會管理跟不上，很多矛盾不斷累積，存在一定的隱患。
　　三是公共服務籌資機制不合理。從分散居住轉變成社區居民后，很多農民通過繳費享受公共服務的意識不強，覺得以前都不用交費現在也不能交。但是，農村社區的管理和維護需要大量資金，一些居民新村在一次性進行水電道路等建設投入后，根本沒有資金進行管理維護，導致有新居無新村，村內環境狀況較差。

　　三、統籌城鄉發展應著力做好四方面工作

　　統籌城鄉發展是城鄉關系、工農關系重新調整的過程，涉及面廣，矛盾錯綜復雜。結合江蘇、重慶先行先試的經驗和問題，當前推進城鄉統籌發展，應堅持規劃引導、點面結合、序次推進原則，優先解決農村發展滯后和農業邊緣化的問題，在加大財政投入，完善公共服務的基礎上，著力做好以下幾方面工作：

　　1、盡快開展土地承包關系長久不變試點，推動農村土地承包關系長久不變政策落地。

　　建議將保持農村土地承包關系長久不變寫入法律，由政策層面上升到法律層面，完善相關配套法律法規和政策，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。妥善解決一些地區存在的延包遺留問題，加快推進土地確權頒證，將土地承包關系長久不變一次確權到位，推動土地承包由合同管理向物權化管理轉變。
　　認真總結成都等地試點經驗，完善操作辦法，在統籌城鄉試驗區、兩型社會試驗區等擴大土地承包關系長久不變試點，條件成熟后推廣至全國。在具體落實農地承包關系長久不變政策的過程中，應研究解決好“長久不變”的起點、期限的確定、農村新增人口補償、土地承包經營權流轉期限、征地補償標準確定、土地承包經營權繼承與土地細碎化等問題。

　　2、以解決現代農業用地難、融資難問題為抓手，大力培育農村新型經營主體。

　　堅持把產業發展放在優先位置，以破除新型經營主體用地難、融資難等問題為重點，加快推進現代農業發展。
　　一方面，積極探索基本農田集中連片地區現代農業附屬設施（農機庫房、烘干用房等）建設用地使用辦法。在城鄉建設用地增減掛鉤中，鼓勵引導地方政府優先留出現代農業附屬設施建設用地。探索中央財政支持地方政府補貼規模化經營的試點。
　　另一方面，著力推進農村金融制度改革，放寬村鎮銀行主辦發起人的限制條件，鼓勵金融組織、產品、服務創新，規范引導社會資本進入現代農業。拓展有效抵押品范圍，創新土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋產權等抵押方式。探索建立由政府（部分財政支農資金擔保）、銀行（計提貸款風險金）、保險（部分農村政策性保險收益）、大戶或企業（交費）“四位一體”的風險防范體系，協同解決農戶和企業融資難問題。

　　3、重視和創新農民集中居住區的社會管理，加快構建長效化的運轉機制。

　　將農民集中居住區社會管理作為加強和創新社會管理的重要任務，納入地方統籌建設管理范圍，全面加強農民集中居住區建設管理。制定和完善相關扶持政策，在穩定現有農村投入的基礎上新增部分向農民集中居住區適當傾斜。研究制定農村集中居住區社會管理規劃，建立健全小區議事會、小區戶代表大會、小區監事會等社區組織網絡，加強社區隊伍建設，理順社區治理關系。
　　加強農民集中居住區勞動就業登記、培訓服務等管理體系建設，解決年齡偏大、文化素質不高、技能缺乏的居民的就業問題。加快建立以公共財政投入為主，社區居民、民間機構多方參與的籌資機制，多渠道保障農民集中居住區建設管理資金。深入探索農村集中居住區物業管理體制，研究制定符合農村集中居住區特點的社區物業管理辦法，推進農村集中居住區物業管理規范化建設。

　　4、規范引導農村股份合作經濟發展，提升統分結合中“統”的層次和功能。

　　盡快研究出臺相關政策，明確農村股份合作經濟組織的集體經濟組織性質，允許農村股份合作經濟組織進行工商登記，解決其法人地位問題。有條件的地區，加大對農村股份合作經濟組織在財政資金、土地使用、稅收優惠等方面的扶持力度，鼓勵和引導農村股份合作經濟組織加快發展。
　　對農民持股比例高、發展前景較好的農村股份合作經濟組織，要給予重點扶持。在股份合作經濟發展基礎比較好的地區，要支持股份合作經濟組織打破行業、地域和所有制界限，通過參股、聯營等多種方式積極參與城鄉統籌發展，逐步從社區型向企業型、封閉型向開放型、資源主導型向創新主導型轉變。
　　強化對農村股份合作經濟的規范管理，引導其完善內部股權、財務管理、股金分配等制度，加強組織經營管理人員、專業技術人員等的業務培訓，努力實現“民辦、民管、民受益”。

　　（作者單位：國家發改委產業與技術經濟研究所）