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剛剛召開的十一屆全國人大常委會第二十七次會議議程之一是“二審”《預(yù)算法》修正案草案。此次“二審”稿最具爭議的是重申了現(xiàn)行《預(yù)算法》中的“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。
其實地方政府能不能發(fā)行地方政府債券，關(guān)鍵并不在于有沒有資格，而在于地方政府將拿哪部分收益來還債。和城投債這種收入債券不同，地方債的公益性較高，收益性較低，這樣償債能力就難免會出現(xiàn)一些問題。
在2011年，財政部印發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。與過去的地方債不同，這次四個試點省市將尋求的是地方自主發(fā)債的可能性。這比2009年為應(yīng)對國際金融危機，國務(wù)院特別批準地方政府發(fā)行債券更進一步，2009年所發(fā)的地方債雖列入省級預(yù)算管理，但需要由財政部代理發(fā)行。
到今年8月底，2009年發(fā)行的2000億元地方債全部到期。從目前各地政府公布2012年地方政府債券額度和最終用途看，今年用于保障房建設(shè)在一些地方政府的預(yù)算中占比仍然較大，此外，還有比較重要的用途在于為2009年發(fā)行的三年期債券還本付息，即借新債還舊債。
偶爾舉新債還舊債不是不可以，但長此以往，地方債就會陷入死循環(huán)，一旦資金鏈出現(xiàn)斷裂，就會形成嚴重的金融風(fēng)險。尤其是最近這幾年，土地政策從緊后，占地方財政收入中很大一塊的土地轉(zhuǎn)讓收入相對增長減速，有機構(gòu)公布數(shù)據(jù)顯示，今年5月全國20個重點城市土地出讓金237億元，創(chuàng)2009年3月來新低，前5月累計為1892.6億元，縮水1141億元。中原集團監(jiān)測數(shù)據(jù)也顯示，13個城市5月居住用地總成交面積82公頃，較前4月平均成交量大幅縮減近7成，其中北京5月土地收益僅為0.7億元，環(huán)同比分別大降98%和98.2%。這樣的局勢下，指望靠土地收入來還債現(xiàn)在會面臨捉襟見肘的情況。
除了土地收入，地方政府還需尋求新的收入增長渠道。尤其是在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢不甚明朗的情況下，產(chǎn)業(yè)升級帶來原有的經(jīng)濟增長點放緩，地方政府如果不積極參與到產(chǎn)業(yè)升級的改造中，尋找新的經(jīng)濟增長點，那么將來很可能會面臨不斷地舉新債還舊債的循環(huán)中，令原本用于發(fā)展地方經(jīng)濟、完善地方建設(shè)的資金無法得到保障。
因此，《預(yù)算法》修正草案重申地方政府不得發(fā)行地方政府債券，從保護投資者利益角度看，來得正是時候。當然也有論者認為，從長遠角度來看，一味禁止地方政府發(fā)債，既造成地方發(fā)展的資金缺口無法彌補，也不利于資源的重新配置。隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，地方自主發(fā)債禁令終有解除的時候，但首先要求發(fā)債的地方政府尊重市場，放棄那些靠行政命令或者中央財政兜底的想法，同時必須具有獨立償還相應(yīng)債務(wù)并有承擔(dān)可能出現(xiàn)的市場風(fēng)險的能力。而投資者在明確了地方財政收入的渠道之后，應(yīng)該有能力判斷持有或者不持有某個地方的債券。
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