這是一次低調的公立醫院改革試點。
兩年前，在中國西部的成都市，一個由12個人組成、獨立于醫療衛生體制之外的醫院管理局悄然面世，打破了公立醫院“管辦合一”的傳統運行體制。
從服務“增量提質”到管理“去行政化”，從公立醫院“單打獨斗”到“委托管理”民營醫院……兩年來，隨著改革一步步深化，成都市醫管局的形象也隨著醫院服務的變化，慢慢地浮出水面。
然而，公立醫院改革一直被業內公認為“醫改最難啃的硬骨頭”。如此大膽的體制“破冰”，是否找到了公立醫院改革的發力點？能否沖破改革的層層羈絆？能否為其他城市提供可資借鑒的經驗？
“管辦分離”倒逼“雞肋變成香餑餑”
早在2010年醫管局成立之初，記者就與該局局長婁進進行過一次簡單的專訪。
在婁進的口中，當前我國大多數公立醫院普遍面臨著“三低兩不足”的問題：服務質量低下，管理水平低下，運行效率低下，競爭力不足，保障力不足。
“成都市醫療資源豐富，僅公立醫療機構，就有四川大學華西醫院這樣的‘國家隊’、四川省人民醫院這樣的‘省隊’，還有蓬勃發展的社區衛生服務中心。處于夾縫之中反倒是成都市的市屬公立醫院，因為運行效率低、服務質量不高，不招人待見，猶如雞肋。”婁進說，成都市公立醫院改革，旨在“保需方、促供方”，既盤活現有醫療資源，又提高醫療服務水平，緩解百姓看病難、看病貴。
在這樣的背景下，成都市于2010年1月開始探索“管辦分離”的公立醫院改革新機制。新成立的醫管局，承擔了過去衛生局舉辦和管理市屬公立醫院、國有醫院等職能職責，而衛生行政部門則主要承擔醫療衛生發展規劃、資格準入、規范標準、質量監管等行業管理和公共服務職能。
提及“管辦分離”，業內人士普遍認為，“過去舉辦方和監管方都是衛生行政部門，‘親兒子’觀念讓公立醫院成為溫室花朵，既沒有經歷風浪也經不起風浪，提升服務水平的內生動力欠缺。而舉辦和監管職能分離后，所有醫療機構在同一起跑線上參與競爭，老百姓‘用腳投票’選擇醫院，將迫使公立醫院提升服務水平。”
成都市第二人民醫院始建于1892年，醫院院長徐俊波直言不諱：“過去醫院從上到下都有一種惰性思想。以前是一家人，醫院服務開展不好，也不用擔心受上級主管部門處罰。現在‘管辦分離’后，不僅衛生局服務監管加強了，發展不好，可能還要丟帽子。”
醫管局對醫院醫療服務水平的考核，猶如一把利劍，時刻“懸”在成都市屬公立醫院院長們的頭上。成都市第三人民醫院院長趙聰說，“服務好一點，排隊短一點，質量高一點，費用低一點，這幾個‘一點’，這是醫管局對醫院的要求，壓力很大。”
但正是在這種壓力下，一種自下而上的創造力出現了。“無假日門診”改變了“周末只能看急診”的尷尬；“門診誠信預付制”減少了患者反復排隊交費的煩惱；“病友平臺”搭建了醫患交流互動的平臺……成都市民趙武說：“孩子剛滿月就咳嗽？鼻塞，到家附近的成都市婦女兒童中心就診。沒想到，周末了，也一樣看到了好專家。”
在軟硬件條件沒有發生根本變化前提下，成都市公立醫院的有效醫療供給明顯增加，老百姓看病負擔也普遍下降。據統計，2010年市管公立醫院門急診人次、出院人次、住院手術臺次同比增長11%、20%和21%；醫院藥品收入占醫藥收入比重從42.6%下降到40.8%，三級綜合醫院更是下降了2.5個百分點。
“去行政化”讓公立醫院“華麗轉身”
公立醫院改革的主體是醫院，但執行的關鍵在人。在兩年改革歷程中，一項人事制度變革也在悄然推進——“去行政化”。
成都市醫管局副局長何杰說：“傳統院長選拔任命主要停留在德、能、勤、績、廉方面，沒有從管理能力上進行全面考察，導致有的院長是優秀的醫療專家，但并非優秀管理專家。因此，我們一直在研究院長職業化的標準，積極培育職業院長市場。”
兩年來，成都市管公立醫院大多都實施了“大部制”改革，對行政后勤機構職能進行了整合，按照“只出不進”和“競聘上崗”方式，精簡人員調整結構，提高了工作效率。例如，成都市第一人民醫院將人事科和黨辦合署辦公，將原隸屬于護理部的入院處與原隸屬于財務科的出院結賬處合并等。
醫院內耗，一個奇怪現象也引起了醫管局的注意。何杰說，長期以來，我國的公立醫療機構一直由上級行政主管部門任命副院長，但由于工作思路等原因，副院長與院長之間可能出現配合不默契，有的甚至會產生“內耗”，致使醫院整體發展緩慢，這使推進“去行政化”更加迫在眉睫。
2011年11月30日，由成都市第二人民醫院院長提名的3名副院長“走馬上任”，標志著成都市管公立醫院“院長組閣”試點啟動，打破了幾十年來副院長由上級主管行政部門任命的制度“堅冰”，助推了公立醫院“去行政化”。
這家醫院院長徐俊波說，“院長組閣”充分給院長放權，讓他們有機會選擇更合適的管理人才，用最短時間去滿足患者的需求。以前由上級部門任命的副院長，一旦上崗后就享受副院長的行政級別待遇，而新上任副院長的待遇由醫院根據本人工作績效發放。
另外，在推進“去行政化”過程中，成都市還下放了發展規劃、財務自主、設備采購、班子組閣、職工聘用等8項權力給醫院，讓一些院長嘗到了發展“甜頭”。成都市第五人民醫院院長李麗說，2007年，醫院爭取到國家開發銀行2000多萬元的貸款，向有關部門申報購買DR等醫療設備，但拖了一年多都沒有批下來。最后不得不退還貸款，損失了80多萬利息。“現在醫療設備采購醫院自己說了算，醫管局只對使用進行監管，增強了醫院發展的活力。”
據了解，2010年，成都市管公立醫院業務收入硬增加6億元，同比增長近30%。在患者經濟負擔下降、醫護人員收入大幅度提高的基礎上，醫院收支結余3億元，同比增長121%。通過有效的成本控制，醫院收支結余率從6%提高到11%，醫院持續發展能力得到增強。
改革步入深水區三大懸念待解
為進一步做大做強成都市屬公立醫院，成都市醫管局一方面整合現有醫療資源，由成都市婦幼院、成都市第九人民醫院等幾家醫院聯合組成了成都市婦女兒童中心；另一方面，還堅持“走出去”，托管民營醫療機構，以實現雙贏互補，例如成都市第一人民醫院托管金沙醫院，全權負責醫院管理運營。
業內人士認為，成都市公立醫院改革試點對于全國公立醫院改革具有一定的啟示意義：首先，公立醫院改革必須放權，賦予醫院獨立的法人地位，只有放權與服務相結合才能確保醫院實現快速發展；其次，公立醫院產權改革是公立醫院改革的路徑之一，社會資本既可以參與公立醫院存量改革也可以參與增量改革。
隨著一項項措施的推進，成都市公立醫院的一些歷史遺留問題被悄然化解，醫療服務水平有了明顯提升。然而，與此同時，公立醫院改革也進入了深水區。能否最終破題，業內人士普遍認為仍有三大懸念待解。
懸念一：政策能夠繼續“給力”？隨著經濟社會的快速發展和生活水平的提高，人民群眾就醫需求逐漸從“有病看”到“看好病”轉變，對優質醫療資源的需求將更加旺盛。有效吸引社會資本舉辦醫療機構或者與現有公立醫院合作辦醫，應成為快速增加優質醫療資源的最佳途徑，但民營資本進入醫療市場還存在諸多障礙，土地、稅收等具體的配套政策有待進一步細化和落實。
懸念二：“天花板”能夠打破？物價、社保、藥價等問題，一直是影響和制約公立醫院改革發展的一些難題。在“以藥養醫”格局仍未完全打破、醫療保障水平整體仍有待提升的大背景下，公立醫院改革常常處于“醫院發展與社會公益”的矛盾體，陷入社會輿論的漩渦。因此，仍需國家層面進一步出臺相關政策，幫助破解醫院發展難題。
懸念三：改革能否突破既得利益集團的阻礙？業內人士坦言，醫療行業“水很深”，特別是在藥品領域已形成了部分既得利益集團。公立醫院改革，雖然打破了傳統的“管辦合一”的運行格局，但能否進一步突破既得利益集團的阻礙，擠水分、降藥價，讓百姓用上便宜的放心藥，仍需拭目以待。