江蘇省鎮江市鎮江新區(國家級鎮江經濟技術開發區)丁崗鎮華墅村，這個有著800多年歷史的村莊，即將走到盡頭。在華墅村村口，《第一財經日報》記者看到，一望無際的土地已經被推平，僅殘留下稀稀落落的一些民宅。這些民宅搬遷結束后，這個村莊將永遠消失，取而代之的，是一片4500畝地的高爾夫球場。
這個名為“國信地產·鎮江新區綠色社體家園高爾夫俱樂部”的項目，又稱“鎮江新區高爾夫俱樂部”，是江蘇國信地產旗下項目。本報記者獲得的資料顯示，這個54洞的球場由三片不同風格的高爾夫球場組成。
然而早在2004年，國務院就頒布了關于暫停新建高爾夫球場的通知。今年4月底5月初，一場針對高爾夫球場的清查運動又在全國展開。“鎮江新區高爾夫俱樂部”在江蘇省國土廳的檢查下被叫停。
但鎮江新區政府部門一位工作人員透露，此項目“名義上已經暫停了，但很多東西還在悄悄推進”。
類似的清查運動幾乎每年都重復發生。禁建令7年來，新建球場數以百計。
清查、建設、再清查、再建設，令行不止的背后究竟是什么原因？
禁令如同虛設
近日，朝向管理集團發布《朝向白皮書——中國高爾夫行業報告(2010年度)》，白皮書顯示：2010年我國營業中的高爾夫設施總數為395家，共8814個球洞，折合約490個18洞高爾夫球場。
而北京林業大學高爾夫教育與研究中心此前的調查顯示，2004年全國擁有170多個標準18洞高爾夫球場。
如果按照這個數據來計算，截止2010年，6年間全國大致新增了320個18洞高爾夫球場，數量多了近兩倍。
但早在2004年1月，國務院辦公廳就下發了《關于暫停新建高爾夫球場的通知》(國辦發〔2004〕1號)，要求自通知印發之日起至有關新的政策規定出臺前，地方各級人民政府、國務院各部門一律不得批準建設新的高爾夫球場項目。
顯然，此后6年新增的320個球場均系違規興建。
事實上，禁建令頒布的這七年中，各地關于高爾夫球場新建和開業的消息屢見不鮮。
本報記者在廣東省住房和城鄉建設廳官網廣東建設網上查閱一條刊發于2008年8月20的稿件《潮州市重點工程萬豪高爾夫球場建設進展順利》，其內文寫到：潮州市重點建設項目萬豪高爾夫球場自去年開工建設以來進展順利，預計該工程將于明年下半年完工。
據《潮州日報》報道：該球場于2009年11月舉行開球慶典，項目主體工程18洞高爾夫球場已順利完成。
保利地產官網稱，2010年4月22日，保利·陽江海陵島十里銀灘項目舉行奠基儀式，項目規劃用地面積183萬平方米，總建筑面積93.4萬平方米，項目規劃有18洞全海景高爾夫球場、海景高層住宅、五星級酒店和低密度別墅等。
陽江市城市規劃局一工作人員向本報記者透露，那塊地是以“生態體育用地”審批的，項目除了居住用地就是體育用地，用來建體育公園之類的。而本報記者進一步質詢公布規劃中包括高爾夫球場時，他則表示，那塊地還沒建好，具體規劃不是很清楚。
開發商的醉翁之意
大量新高爾夫球場涌現的背后，是地方政府的“睜一只眼閉一只眼”，甚至是鼎力支持。
深圳大學高爾夫學院院長張曉春接受本報記者采訪稱，2004年國務院一號文等于一刀切叫停全國所有的高爾夫球場，然而，隨著中國經濟的發展，市場對于高爾夫的需求愈加強烈，在審批無路的情況之下，高爾夫球場的建設就會出現打擦邊球的方式，比如以體育公園等形式報批。
而本報在采訪中也了解到，除了以體育公園、生態公園等形式報批外，高爾夫球場還經常采用以租代征的模式曲線獲得土地，繞過向上報批。
在廣東省湛江市轄下的吳川市王村港鎮海邊，原本是3個行政村的千畝農業用地卻被租來建成了高爾夫練習場。近日，吳川市旅游局負責人向記者表示，當地政府已依法依規叫停了該項目，下一步處理措施正在研究中。
據吳川市碌西村村委會碌西村民小組與鼎龍吉兆灣海洋生態度假區有限公司簽訂的承包土地合同顯示，高爾夫球訓練場租用了該村林地119畝和水田271畝，林地為每年160元/畝，水田每年280元/畝。年限為50年，期滿后根據鼎龍公司需要，碌西村按協議繼續承包給公司使用20年。
相同的承包合同也出現在上述云南石林，云南省圓通投資公司和農民簽訂承包合同后，將農用地作為商業開發，建設高爾夫球場，合同顯示租金為每畝地一年400元，年限為22年，每5年支付一次租金。
事實上，早在2006年，國家就下發《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，規定：禁止擅自將農用地轉為建設用地。禁止通過以租代征等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設。
高爾夫球項目的開發模式，一般是與房地產，特別是豪宅項目進行捆綁。
張曉春說，相當一部分高爾夫球場的建設是為了與房地產項目相輔相成。如果單從高爾夫球場來說，除了在市區中的高爾夫球場，大部分球場還是虧損的，“但他們從總體考慮，高爾夫球場經營與房地產能夠相互彌補，他們還是要建球場。”
因此，不少業內人士認為，圈地蓋別墅才是開發商的真正目的。
對于地方政府而言，開發高爾夫球項目即是土地財政的沖動，也是改善招商環境的需要。
在潮州萬豪高爾夫球場的開球慶典上，潮州市市長湯錫坤講話表示，高爾夫球項目對于該市完善城市功能，提升城市品位，推動第三產業發展，有著十分積極的意義。他還要求“市各有關部門繼續對項目建設給予大力支持，促進項目早日建成”。
“高爾夫球場大多建立在偏遠地區，這些地區若單純開發房地產，幾乎是不可能的。而加入高爾夫元素后，不僅大大提升了房價，同時也帶動了周邊土地的升值，為地方政府帶來好處。”中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍對本報記者表示。
以堵代管恐不奏效
高爾夫項目究竟應不應該大量建設，目前已形成兩種相左的觀點。
反對者認為，高爾夫球場時常占用耕地、污染水質。一位高爾夫行業內人士告訴本報記者：高爾夫球場占地面積較大，一個9洞的小球場起碼占地600畝，更何況18洞、36洞、乃至200多洞的大球場。
不過在張曉春看來，以堵代管的方法顯然不適用，“我一直在呼吁國家盡快出臺對于高爾夫行業的管理辦法，從如何審批、土地使用、環境保護等方面進行政策把握。”他說，市場有需求，一刀切的辦法是無法規范行業發展的。
劉勝軍認為，應該采取堵疏結合的方法來規范行業的發展，一方面遏制在高爾夫球場上的消費，尤其是管住政府官員、國企負責人等的灰色消費，另一方面，疏導市場需求，借鑒澳門發放賭場牌照的模式發放高爾夫牌照。
“每年發放一定數量的新建高爾夫球場牌照，提高牌照價格，另高爾夫球場建設者付出更高昂的成本，政府可以利用這筆錢回饋社會。”劉勝軍說。
據了解，目前中國唯一一個公開提出支持高爾夫的文件是國務院《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，要求海南“在符合土地利用規劃，不占用基本農田、有效保護生態環境，維護農民利益的前提下，科學規劃、總量控制、合理布局，規范發展高爾夫產業。”