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拉薩是中國空氣最潔凈的城市之一。記者 覺果/攝 |
在“十一五”之初的第六次全國環(huán)境保護(hù)大會上，國務(wù)院總理溫家寶對各地區(qū)、各有關(guān)部門提出了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求。今年下半年，第七次全國環(huán)保大會即將召開，國家環(huán)保戰(zhàn)略將有何重大變革，值得期待。
環(huán)保部政研中心在研究“十二五”環(huán)境保護(hù)的總體布局時(shí)，提出了“以提高生態(tài)文明水平為主題，以加快建設(shè)環(huán)境友好型社會為主線，積極實(shí)施整體優(yōu)化戰(zhàn)略，在深入探索和發(fā)展中國環(huán)保新道路上邁出顯著和堅(jiān)實(shí)的步伐”的建議。為此，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》獨(dú)家專訪了該建議的牽頭人——環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心(以下簡稱“政研中心”)主任夏光。
回顧：不欠新賬多還舊賬
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：在探索環(huán)保新道路時(shí)，我們應(yīng)該吸取什么經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？
夏光：環(huán)境保護(hù)部一直倡導(dǎo)積極探索中國環(huán)境保護(hù)新道路。近日，周生賢部長指出：“新道路”應(yīng)在理論上深入研究，實(shí)踐中抓緊探索，“十二五”期間應(yīng)有突破性進(jìn)展。探索環(huán)保新道路，就是要克服長期以來存在的重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的傾向，要在發(fā)展中解決環(huán)境問題。我國環(huán)境問題突出，主要原因在粗放的發(fā)展方式，而這種粗放的發(fā)展方式之所以存在，又與我們過去采取的環(huán)保政策不夠嚴(yán)有關(guān)系，所以探索環(huán)保新道路就是要從提高對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保準(zhǔn)入條件和強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保監(jiān)督做起，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐步向環(huán)境友好的方向轉(zhuǎn)變，從根本上消除環(huán)境問題的主要來源，改變長期以來環(huán)境保護(hù)總是跟在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后面亦步亦趨、二者差距不斷加大的局面，這就是新道路的核心含義。要通過探索環(huán)保新道路，逐步解決粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式留下的環(huán)境問題，并預(yù)防新問題的產(chǎn)生，就像《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中說的那樣，“不欠新賬，多還舊賬”。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：環(huán)保體制不順是否也是環(huán)保工作困難的原因？
夏光：中央和地方各有其財(cái)權(quán)和事權(quán)，財(cái)權(quán)和事權(quán)相對稱是做好工作的基本要求。不可否認(rèn)在環(huán)保事權(quán)分配上存在一定的中央財(cái)權(quán)大、地方事權(quán)多的情況，中央所獲得的財(cái)力中，就包含著一定的地方犧牲環(huán)境換來的經(jīng)濟(jì)利益，而地方在付出了這種利益后又要承擔(dān)大量的環(huán)保事權(quán)，這就使地方的財(cái)力與事權(quán)不夠匹配和對稱。在此種條件下，地方對中央的環(huán)保部署難免采取更隱蔽的“博弈”對策，增加環(huán)境問題宏觀調(diào)控難度。最近財(cái)政部長謝旭人在《堅(jiān)定不移深化財(cái)稅體制改革》一文中指出，在統(tǒng)一稅政前提下，要研究賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，增強(qiáng)各地特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)安排使用收入的自主性。這一“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制”的主張，在環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)事務(wù)上尤其迫切。
展望：加快轉(zhuǎn)變整體優(yōu)化
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：環(huán)境保護(hù)為什么應(yīng)實(shí)行整體優(yōu)化的戰(zhàn)略？
夏光：溫家寶總理在2006年的第六次全國環(huán)境保護(hù)大會上提出了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求：一是要從重經(jīng)濟(jì)增長、輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)增長并重。二是從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。三是從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段來解決環(huán)境問題。
“三個(gè)轉(zhuǎn)變”突出了要優(yōu)化環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，體現(xiàn)了“不是要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展這條腿縮短，而是要把環(huán)境保護(hù)這條腿拉長”的思路，這是非常正確和及時(shí)的。進(jìn)入“十二五”之后，我國制定了體現(xiàn)低碳、綠色發(fā)展理念的“十二五”規(guī)劃。與這個(gè)綠色發(fā)展的規(guī)劃相比較，我國目前在經(jīng)濟(jì)、政治、社會和區(qū)域發(fā)展等領(lǐng)域中，綠色發(fā)展的成分還很不夠，存在著系統(tǒng)性的差距，要達(dá)到綠色發(fā)展的目標(biāo)，僅靠優(yōu)化環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系是不夠的，而必須進(jìn)行全面的“綠化”，即在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、區(qū)域等領(lǐng)域中全面納入環(huán)境保護(hù)的要求，實(shí)施“整體優(yōu)化”戰(zhàn)略。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：
“整體優(yōu)化”戰(zhàn)略包括哪些方面？
夏光：
“整體優(yōu)化”戰(zhàn)略主要有以下方面：
——強(qiáng)化黨和國家對環(huán)境保護(hù)的政治領(lǐng)導(dǎo)力，包括增加環(huán)境保護(hù)在干部考核任用制度中的權(quán)重，強(qiáng)化中央對各級政府和各個(gè)部門的環(huán)境保護(hù)問責(zé)制，增加人大代表和政協(xié)委員中來自環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的成員名額。
——提升社會力量在建設(shè)生態(tài)文明中的地位。增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的社會權(quán)利，擴(kuò)展并保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，鼓勵(lì)新聞媒體發(fā)揮監(jiān)督作用。
——實(shí)行環(huán)境優(yōu)先方針，實(shí)行從嚴(yán)從緊的環(huán)境保護(hù)政策，優(yōu)先進(jìn)行環(huán)保立法和編制發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，將環(huán)保投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，優(yōu)先考核環(huán)保政績，對重要生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行休養(yǎng)生息。
——使環(huán)境保護(hù)優(yōu)先惠及民生，尤其是讓群眾喝上干凈的水，呼吸清潔空氣。
——以保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。提升環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，加快淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)行主要污染物排放總量控制，大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。
——達(dá)到環(huán)境優(yōu)良的階段目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)美的長遠(yuǎn)目標(biāo)打下基礎(chǔ)。在目前環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)總體平穩(wěn)、趨勢向好的基礎(chǔ)上，扭轉(zhuǎn)特殊環(huán)境問題增加和特定區(qū)域(如農(nóng)村)環(huán)境問題加劇的局面，實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃綱要確定的“環(huán)境質(zhì)量明顯改善”的目標(biāo)要求。
保障：從嚴(yán)從緊環(huán)境優(yōu)先
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：實(shí)行整體優(yōu)化的環(huán)保戰(zhàn)略，有沒有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的政策？
夏光：實(shí)行整體優(yōu)化的環(huán)保戰(zhàn)略，集中到一點(diǎn)，就是要從“十二五”開始，實(shí)施從嚴(yán)從緊的環(huán)境保護(hù)政策，這是整個(gè)環(huán)保戰(zhàn)略的統(tǒng)領(lǐng)性的政策。從嚴(yán)是指要按最大程度把現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)落實(shí)到位，從緊則指今后制定新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)政策法規(guī)時(shí)要達(dá)到嚴(yán)厲的程度。
從嚴(yán)從緊的環(huán)境保護(hù)政策具體包括：一是采取嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管措施，提高各種環(huán)境準(zhǔn)入門檻。按照環(huán)境保護(hù)的要求首先調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快淘汰落后產(chǎn)能。對排污企業(yè)施行嚴(yán)格的達(dá)標(biāo)治理。二是強(qiáng)化環(huán)境法治，跳出環(huán)保范圍內(nèi)的法制建設(shè)，對國家的法律體系進(jìn)行生態(tài)化改造，拓展到民法、刑法、物權(quán)法、經(jīng)濟(jì)法、資源法等各領(lǐng)域。三是更多地使用經(jīng)濟(jì)手段來管理環(huán)境，通過綠色信貸、綠色稅收、綠色保險(xiǎn)、綠色價(jià)格體系、綠色證券等，使整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)政策全面“綠化”。四是“經(jīng)濟(jì)反哺環(huán)境”，加強(qiáng)環(huán)保能力建設(shè)，國家和地方都拿出更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果來修復(fù)受到損害的環(huán)境。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：從嚴(yán)從緊的環(huán)保政策是否對所有的地方都適用？
夏光：實(shí)行從嚴(yán)從緊的環(huán)保政策應(yīng)該對所有地方都適用，因?yàn)榭茖W(xué)發(fā)展和綠色發(fā)展是對所有地區(qū)提出的共同要求。對于一些特殊的地方，從嚴(yán)從緊的環(huán)保政策要上升到環(huán)境優(yōu)先的地步。所謂環(huán)境優(yōu)先，就是指一切人類活動(dòng)都要首先考慮環(huán)境的承載能力和可用的環(huán)境容量，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評估之前先進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)并制定環(huán)保對策。實(shí)行環(huán)境優(yōu)先的地方主要有三類地區(qū)：一是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、環(huán)境容量已得到較大開發(fā)利用的地區(qū)；二是自然條件很脆弱、難以承受大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的地區(qū)；三是自然條件非常優(yōu)越，大規(guī)模開發(fā)將毀壞良好的自然遺產(chǎn)的地區(qū)。
按照江蘇、浙江等地的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境優(yōu)先應(yīng)體現(xiàn)在以下方面：在制定法律法規(guī)時(shí)，優(yōu)先進(jìn)行環(huán)境立法；在編制發(fā)展規(guī)劃時(shí)，優(yōu)先編制環(huán)保規(guī)劃；在作出發(fā)展決策時(shí)，優(yōu)先考慮環(huán)境影響；在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)時(shí)，優(yōu)先發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)；在利用有限資源時(shí)，優(yōu)先節(jié)約資源環(huán)境；在新上投資項(xiàng)目時(shí)，優(yōu)先進(jìn)行環(huán)保評估；將環(huán)保投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，環(huán)保開支的增速要高于財(cái)政支出的增速；在建設(shè)公共設(shè)施時(shí)，優(yōu)先安排環(huán)保設(shè)施；在進(jìn)行技術(shù)改造時(shí)，優(yōu)先采用環(huán)保型技術(shù)；在考核發(fā)展績效時(shí)，優(yōu)先考核環(huán)保指標(biāo)。