成都寬巷子。資料照片

    一項源于七年前的改革，在改變一座城市和一片鄉村的同時，越來越深刻地影響著中國更廣闊的地區。
　　自2003年起，特別是被批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，四川省成都市堅持以科學發展觀為引領，通過全面、系統、深入的改革實踐，探索解決“三農”問題的治本之策，在構建城鄉經濟社會發展一體化新格局、推動發展方式根本轉變上取得了重要進展，初步形成了城鄉同發展共繁榮、城鄉群眾共創共享改革發展成果的城鄉經濟社會一體化發展新格局。

　　一條城鄉協調發展的新型城市化路徑

　　成都是典型的大城市帶大農村，解決“三農”難題要靠城市帶動，加快城鎮化進程是首要任務。
　　改革開放以來，中國城市化進程以前所未有的速度推進，“十一五”末，中國城鎮化率已經達到47.5%，但有的城市自身發展水平并不高，存在城鄉脫節的片面城鎮化和缺乏規劃的無序城鎮化現象，資源浪費和環境破壞現象嚴重。
　　克服傳統城鎮化發展弊端，完善城市化布局和形態，不斷提升城鎮化的質量和水平，真正走出一條以城帶鄉、以工促農的新型城鎮化道路，是成都改革必須破解的首要難題。
　　基于這樣的思路，從2003年開始，成都逐步探索走出了一條以科學規劃為引領，以“三個集中”、“三次產業互動”為核心，城鄉一體、協調發展的新型城鎮化路徑。
　　成都的主要做法是：
　　推動工業向集中發展區集中。按照“一區一主業”的定位和工業集群發展規律，成都市優化工業布局，將全市分散的116個開發區整合為21個工業集中發展區，并在此基礎上進一步規劃建設了13個戰略性產業功能區和一批區(市)縣產業功能區。避免重走東部地區曾經“村村點火、戶戶冒煙”老路。2009年，全市工業集中度達到了70%，規模以上工業增加值同比增長21%，單位能耗和主要污染物排放均下降20%。
　　引導農民向城鎮和農村新型社區集中。為順應城鎮化梯度推進的趨勢，一面努力推動中心城區和縣城加快發展，一面大力實施重點鎮優先發展戰略，選擇了一批有條件的區域中心鎮，通過政策傾斜和多方支持，促使其迅速轉變為現代小城市，產業水平持續提升，人口吸納能力顯著增強；同時，適應農民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農村新型社區建設，完善基礎設施和公共服務配套。7年多來，上百萬農民有序進入城鎮、農村新型社區和二、三產業，實現了生產生活方式的根本轉變，同時也為土地規模經營創造了條件。
　　推進土地向適度規模經營集中。人均耕地不足0.6畝的事實，極大地制約了當地農民增收，也是成都改革中不可回避的現實矛盾。為此，成都按照依法、自愿、有償的原則，穩步推進土地向農業龍頭企業、農村集體經營組織、農民專業合作經濟組織和種植大戶集中，全市1/3的耕地已實現規模化經營，帶動67%的農戶實現農業產業化，形成了優質糧油、生豬、蔬菜、水果等十大特色優勢產業，優質糧油等十大特色農業，現代農業呈現快速發展的良好局面。
　　“三個集中”有效推進了新型工業化、新型城鎮化、農業現代化“三化”聯動。工業向集中發展區集中，走集約、集群發展道路，帶動城鎮和二、三產業發展，為農村富余勞動力的轉移創造條件；農民向城鎮集中，聚集人氣和創造商機，也為土地規模經營創造條件；土地向規模經營集中，進一步轉變農業生產方式，推動現代農業發展——每一個“集中”，都意味著對農民權利的釋放；每一個“聯動”，都是農民權利的“聯動”。
　　規劃是科學發展和依法行政的基礎。在實踐過程中，成都以“三個集中”為基本原則和方法，率先在全國實施“城市規劃”向“城鄉規劃”轉變，改變了“規劃不下鄉”的傳統，在全國率先將規劃延伸至鄉、村一級，變傳統的城市規劃為城鄉規劃。在此基礎上又制定了“全域成都”規劃，在1.24萬平方公里市域范圍內，統籌規劃中心城區、中小城市、城鎮和農村新型社區合理分布的城鎮體系，同步推進城市和農村的現代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉、多規協調，編制、審批、監督“三分離”的新型規劃管理體制。
　　2009年底，成都確立了城市發展的遠景規劃，放眼未來30年，努力建設體現“自然之美、城鄉一體、社會公正”核心理念的世界現代田園城市。
　　以科學規劃為基礎，成都探索建立了一套新型城鎮化的推進機制：在嚴格保護耕地的基礎上，以市場化的思路，積極建立以合理分配土地增值收益為重點的城鄉資源要素管理分配機制，統籌解決好了耕地保護的“動力”、城市發展的“空間”和農村發展的“資金”三大難題。
　　為保護好耕地資源和糧食生產能力，成都堅持嚴格的規劃和土地用途管制，并在全國率先建立耕地保護基金，以市縣兩級的土地增值收益為主要來源，每年籌資28億元，按每畝300-400元的標準為承擔耕地保護責任的農民購買社保提供補貼，惠及全市170多萬農戶。這一舉措完善了耕地發展權的補償機制，使農民保護耕地的內在動力被激發出來，不但有利于提高耕地保護利用水平，也促進了社會公平。
　　通過這一系列理念和措施，成都真正將農村、農業、農民從規劃、建設和管理上融入城鎮化的進程。不但促進了城鄉同發展共繁榮，也有利于資源節約和環境友好，從而較好地避免了傳統城鎮化的弊端，使成都初步展現出現代城市與現代農村和諧相融、歷史文化與現代文明交相輝映的新型城鄉形態。

　　建立城鄉基本公共服務均衡配置的體制

　　城鄉一體化，除了從“硬件”和“物理形態”上統一規劃，更要從“軟件”和“化學融合”上打破城鄉二元結構分割的體制機制。
　　長期的二元體制分割，使城和鄉在公共服務供給上長期不平等，造成了城鄉居民之間過大的“福利差距”。為從根本上解決這一問題，成都從城鄉“規劃、產業發展、市場體制、基礎設施、公共服務、管理體制”等方面入手，率先建立城鄉一體的公共服務均衡配置體制。
　　由于自然條件和歷史傳統，成都地區農民居住相對分散，基礎設施和公共服務“下鄉”成本高昂，資金利用效率低下。為解決這一難題，全市通過合理規劃，實施鄉鎮區劃調整，撤并了30%的鄉鎮、47%的行政村，引導農民相對集中居住，在此基礎上推動交通、供水供電供氣、信息網絡等基礎設施城鄉聯網，配套實施了410所農村中小學、223個鄉鎮衛生院、2396個村衛生站的標準化建設，基本實現了城鄉教育、衛生服務一體化。
　　與此同時，成都市著眼于從根本上打破行政管理體制上的城鄉界限，成都探索實施了城鄉貫通的“大部制”改革，對市政公用、交通、財政等30多個部門，實行“大部制”改革；公共政策、公共財政、公共設施全面向農村覆蓋。比如，市房管局在職能調整后變更為市城鄉房產管理局，既負責城市房產管理，也負責農房管理，實現了城鄉房屋同證同權統一管理。
　　建立城鄉一體的社會保障體系，是公共服務體制改革最為艱難的環節。在2003年以來全市農村逐步普及新型農村合作醫療和農民養老保險的基礎上，2008年，成都頒布實施《城鄉居民基本醫療保險暫行辦法》，實現全市城鄉居民基本醫療保險政策統一、待遇一致；2010年，頒布實施《成都市城鄉居民養老保險試行辦法》，建立城鄉一體的居民養老保險制度，實現了城鄉社會保障制度全面并軌。同時，成都將農村勞動者按常住地納入城鄉一體的就業服務體系，并建立起覆蓋城鄉困難群體的就業援助體系，實現了城鄉勞動力市場的統一。2011年4月1日，成都市行政區域內在職勞動者基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等5大社會保險將實現城鄉同等待遇，全面消除了城鄉居民養老保險制度“碎片化”現象。社會保障學家、中國人民大學教授鄭功成認為這一改革成果“具有示范意義和在全國推廣的重大價值”。

　　還權賦能扎實推進農村產權制度改革

　　統籌城鄉改革發展，重點在農村，難點在農村，基礎也在農村。
　　市場體制的二元分割，加之大量農村富余人口必須向城鎮和二三產業轉移的新形勢下，由于財產權利的不清晰不完整，農民盡管擁有土地、房屋等大量資產，卻難以轉化為發展的資本，常常處于用不好也放不下的尷尬境地。
　　“不解決好產權問題，就激活不了農村發展的活力和動力，就形成不了城鄉一體化發展的新格局。”這是成都上下一致的共識。要從根本上解決好“三農”問題，必須讓農民享有與城市居民同等的發展權利和發展機會。
　　為解決這一關鍵性難題，成都市委2008年初出臺《關于加強耕地保護進一步改善完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)》，啟動以“還權賦能”為核心的農村產權制度改革，目標是建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度。
　　都江堰市柳街鎮鶴鳴村作為全市農村產權制度改革首個試點村，率先開始為農村土地、房屋確權頒證。一開始，各級干部疑慮重重：這項工作事關每家每戶的切身利益，直接觸及農村土地上長久以來因缺乏合理產權安排而積累的各類矛盾。能不能順利推進？最初的疑慮很快被打消。
　　鶴鳴村的村民在黨支部引導下組成了村民議事會，自主協調解決了確權過程中的各種矛盾。而面對確權需要統計的大量數據(90多個類別，戶均200余項)和復雜的實地勘測工作，干部和村民們一起想出了一個簡便易行的辦法：將每戶土地挨次排列繪制在一起，入戶調查時帶著圖現場測量核準，就在圖上直接標明土地面積、類型、權屬等基本情況，出現矛盾，則由議事會協調解決，達成一致后，再由農戶簽名捺指印確認，從而形成了一張一目了然又清晰準確的“魚鱗圖”。用這個辦法，不但工作量大幅減少，絕大多數長年積累在土地上的矛盾也都得到了妥善解決。
　　村民議事和“魚鱗圖”這兩項創造，彰顯了農民的智慧和能力：只要農民有積極性，不管看起來多么復雜的問題，都能由他們自主解決好。村民議事機制很快在全市得到推廣，成為成都農村新型基層治理機制建設的有機組成部分；“魚鱗圖”經過完善和提升，也成為成都農村產權制度改革中普遍應用的技術手段，并為實現城鄉群眾財產狀況的信息化管理奠定了重要基礎。
　　兩年多來，成都堅持在農村產權制度改革中確“實”權、頒“鐵”證，嚴格要求確權以實測面積為基礎，切實做到實測與臺賬、權證、耕地保護合同記載及耕保基金發放面積“五個一致”，系統厘清土地、房屋財產關系。經過大量艱苦細致的工作，目前，全市2661個村，35857個組集體經濟組織、212萬戶農戶、485萬宗農民承包地、宅基地、房屋等農村產權的確權、登記、頒證工作已基本完成。這也意味著成都歷史上第一次全面、真實地摸清了農村的“家底”。
　　長期研究“三農”問題的社會學家陸學藝由衷地感慨：“成都做了一件了不起的事情”。
　　確權頒證過程中，新的探索也在萌動。以雙流縣興隆鎮瓦窯村為代表的一批村組，在村民充分自主協商的基礎上，率先進行了土地承包經營權和宅基地使用權“長久不變”的探索，為進一步穩定農村經濟社會關系、深化農村改革發展積累了經驗。
　　在5?12災后重建中，農村產權制度改革的成果在此時發揮出重要的作用。依據國家災后重建政策，都江堰等地的受災農戶拿出建房節約的部分宅基地的使用權引入社會資金實施聯建，不但為自家住房重建籌集了資金，也為長遠發展和持續增收奠定了基礎。災區不具備聯建條件的很多地方，在確權頒證基礎上，利用土地綜合整治政策，引導農戶按規劃集中建房居住，通過將節余的集體建設用地掛鉤使用籌集了大量急需資金，大大加快了重建步伐。
　　農村產權制度改革的深入推進，喚醒了大量“沉睡”的農村資產，廣大農村煥發出蓬勃生機。從成都的實踐中不難看出，按照十七屆三中全會《決定》精神，落實好農民的財產權利，不但為實現生產要素在城鄉之間自由流動奠定了基礎，有利于將擴大內需、轉變發展方式落到實處，更重要的是，農民從此能夠充分借助自身的力量實現生產生活方式的根本轉變。
　　農村產權制度改革中的大量復雜問題如何處理？村級公共服務改革中的每年20萬元怎么花？成都以此為契機和突破口，深化基層民主政治建設，按照“充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作、維護群眾合法權益”的原則，采取“有錢辦事”與“民主議事”有機結合的方式，探索構建新型村級治理機制，由群眾民主決定基層事務。
　　按照“三分離、兩完善、一改進”的思路(村級決策權與執行權分離、社會職能與經濟職能分離、政府職能與自治職能分離和完善農村公共服務體系、完善集體經濟組織運行機制，改進農村黨組織領導方式)。從2008年開始，在所有村和涉農社區由農民直選成立“議事會”，構建起了黨組織領導、議事會決策、村委會執行、其它經濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。村級公共服務和社會管理20萬元/年的專項資金使用完全由村民民主議定、民主決策、民主監督。
　　“代民做主”向“群眾自主”的轉變，使基層大量深層次矛盾、歷史遺留問題得以妥善解決，有效調動了群眾改革積極性，推動了改革，強化了基層政權。