預算審批是各級人大的權力和職責,要使這種權力在實際過程中真正發揮作用不僅需要在法律上確定審批權的歸屬，而且還需要各種具體的法律保障。例如，獲得預算信息權力，人力、物力和審查時間的保證，明確審批的范圍等等。這些因素都會對人大的預算審批權產生影響，本提案近就人大預算審批的權力范圍提出對《預算法》的修改意見和建議。
　　預算審批是對公共資金的使用額度和用途做出法律上的規定，審批權大小取決于審批的范圍和具體性程度，取決于法律規定的報送審批的預算編制要求。最為有限的審批僅針對預算收支總額，政府年度收支總額需立法部門批準，而將這一總額用于什么用途則由政府行政部門決定。審批權通常會涉及到資金使用用途，權力的大小體現在對用途審批的具體性程度上。
　　現行《預算法》對于行政部門送報人大審批的預算草案沒有提出明確的編制標準，從而使得立法部門的審查范圍變得模糊不清，而實際結果是，人大的審批僅限于收支總額和籠統的大分類數額，人大對這些資金具體使用實際上已經失去審批權。
　　對于這個問題，由全國人大預算工委和財政部負責起草的《預算法》修改稿新增了如下條款：“報送各級人民代表大會審查的本級政府預算草案，一般收支編列到款，重點支出編列到項”。雖然與現行《預算法》相比，《修改稿》做了一些改進，但仍存在以下問題：
　　首先，《修改稿》沒有明確條款中所說的“款”和“項”究竟是何種分類。我國的預算支出科目分為功能分類和經濟分類兩種。是按經濟分類編制到“款”、“項”（目前我國這一分類最多到“款”）？還是按功能分類編制到“款”、“項”？還是兩種分類都要編制的“款”、“項”？條款中沒有明確。
　　其次，《修改稿》規定“編列到項”的只是“重點支出”，這意味著大部分支出只需編制到“款”。什么是“重點支出”呢？條文中沒有規定，因此不具有法律約束性，是否是重點就只能由政府行政部門來決定了，人大的審批的實際范圍取決于政府行政部門。
　　最為關鍵的是編制到“款”和“項”是否能保證人大進行有效的審批。以教育支出這個“類”為例，下設教育管理事務、普通教育、職業教育、成人教育、廣播電視教育、留學教育、特殊教育等十四個“款”。在“款”這個層面上，審批者只能了解教育支出的框架性信息。對于“教育管理事務”所展示的一個金額，人大是否能判斷這個支出是否合理？顯然不能，需要看“教育管理事務”支出的具體情況。編制到“款”意味著行政部門提交審批的預算草案只提供“教育管理事務”的總數，更具體的信息不予提供，同時也意味著人大的權力只到決定這個總數為限，這個總數的具體使用不屬于人大審批的權限范圍。如果編制到“項”，以教育支出“類”中的教育管理事務這一“款”為例，下設行政運行、一般行政管理事務、機關服務、其他教育管理事務支出四個項級科目。教育管理事務支出是否得當，僅憑這四個籠統數字顯然還是無法做出審慎的判斷，必須審查每一“項”所包含的具體內容，而編制到“項”則意味著人大無權這樣做。
　　這就是說，《修改稿》規定的“報送各級人民代表大會審查的本級政府預算草案，一般收支編列到款，重點支出編列到項”不能保證人大有效地行使預算審批權，而且還用法律的形式限制了人大的審批權。根據這一規定，人大不僅不可能在預算審查過程中將各種不必要、不合理的支出，例如政績工程、形象工程和奢侈浪費的“三公消費”識別出來，而且也無權削減或者取消這類支出。
　　為了保證人大的審批權有效行使，我建議《預算法》的相關條款應做如下規定：各級政府編制和提交各級人民代表大會審批的預算草案，包括本級政府預算、本級政府所屬的部門預算和單位預算，收入編制到目，支出按功能分類編制到目，按經濟分類編制到款，項目支出必須按項目分列并編報項目預算。
　　注：《修改稿》引文均摘自有關部門2010年3月15日印發的文本。