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| 2009-03-04 作者:鄧少平 來源:中國證券報 |
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自國務院出臺4萬億拉動內需投資計劃以來，各界對地方政府是否應該發債討論不斷。隨著2月17日十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》的進行，當前地方債發行的答案基本浮出水面，只等人大會議的最后通過。
據業內專家的分析，允許地方政府發債必須要經過最少四道“門檻”：一是當地人大要進行嚴格審議；二是中央政府進行嚴格的總量控制和審批把關；三是信用評級；四是投資者有買或者不買的選擇權。如果本月底的人大會議最終通過了決議，那么，前兩個條件基本可以得到落實，第三和第四條則是市場的操作安排問題，但由于此次方案是中央以國債形式代為地方發行，發行過程中是否安排信用評級，尚不得而知。我們認為，從未來規范多層次資本市場的建立、投資者利益保護、政府執政的民主化及執政能力提高等多方面來看，本次中央代發地方政府債券，有必要按規范的市場化流程操作，積極發揮信用評級在地方債發行中的作用。
首先，本次中央代發地方債與以前國債存在本質區別。由于目前我國相關監管制度還有待進一步完善，此次地方債由財政部代發，也由財政部代為辦理償還手續，但償還資金仍來源于地方政府，中央政府只是起到“擔保”的作用。“代發不代還”的方式，意味著地方政府須承擔相應的償還責任，成為債務風險的償債主體。因此，本次中央代發地方債與此前發行的國債有本質區別，故發行方式也應采用市場化的發行方式，引入法律、會計、信用評級、承銷商等金融中介，積極發揮金融中介的市場化功能和作用。
其次，投資者的知情權要求發揮信用評級的風險揭示功能。雖然中央代發地方債，中央起到了擔保的作用，從信用增級的角度來看，地方債的最終級別獲得了提高，但由于債務承擔的主體還是在地方政府，而且如果地方政府不能按期償還，從違約之日到中央政府代為償還之日的損失，仍然會由投資者承擔，因此投資者必須對債券的投資項目情況，風險及收益均要有所了解。同時，由于我國各地方政府大量隱性債務的事實存在，以及地區財政實力的差距較大，各地方政府的財政風險差異也較大，投資者也必然非常重視和關注債券的風險信息，而信用評級機構正好能解決政府與投資者之間的信息不對稱，有利于地方債的順利發行。
其三，信用評級可以成為地方債在銀行間債券市場利率定價的依據。本次中央代發地方債，將通過招標承銷機構的方式向社會發行，并將可以在銀行間債券市場以及證券市場流通。由于各地區經濟差別較大，財政風險不一，按風險與收益的配比原則可知，地方債發行的利率也必然不一樣，同時也存在信用價差因素，即信用評級結果是地方債券利率定價的重要依據。
其四，本次中央代發地方債是培育多層次資本市場發展規范性的重要契機。長期以來，由于地方政府財政收支的透明度較差，地方政府隱性債務普遍存在，加之相關約束制度的不健全，地方債的發行始終處于難產狀態。本次中央政府代發地方債券，則充分借鑒世界各國發行地方債的模式，主要采用了以日本為代表的中央集中控制額度發行的方式，有利于控制風險。但作為地方債發行方式的終極目標應該是地方能享有自行的發債權，所以未來地方政府發債將成為地方債的主體，地方政府債券也將成為多層次資本市場的重要一員。因此，當前中央代發的地方債應該并且有條件按市場化的發行方式進行，從而有利于推動未來規范化的多層次資本市場的建立。
其五，加強地方債外部監督，有利于推動地方政府行為的公開化、透明化，提高地方政府的執政能力。債券的發行引入信用評級制度，實質是讓債券發行人的信用狀況、募集資金使用、收益和風險等信息公開化。對于地方債而言，則是對地方政府在地方債使用上的監督市場化，這必然促使地方政府規范其行為，有效率地使用所募集資金，這也將帶動政府行為的公開化、透明化，提高政府的執政能力。
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