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有報道稱，在10月即將舉行的立法會議上，將會對《土地管理法》做重要修改，允許農村集體建設用地依法流轉，即在保持關于現行國家和集體土地所有制度不變的前提下，建立起城市與農村不同的土地擁有統一使用權的體系，把農村集體建設用地確保為法定不動產，其轉讓過程也要按照不動產進行轉讓，而由此也將形成全國統一的土地使用權法律體系，將體現平等性、有償性、期限性。這將是邁出土改改革的第一步。
土地所有權與經營權的分離曾經為我國經濟體制改革做出了開創性的貢獻，而今天以其為基礎的家庭聯產承包責任制卻已經成為了束縛我國農村進一步發展的阻礙因素。經濟學家周其仁曾經指出：“集體公有制既不是一種公有的、合作的私人產權，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但是由集體來承受其控制結果的一種中國農村特有的制度安排”，這種制度“同時損失了監管者和勞動者兩個方面的積極性，其要害就是國家行為造成的嚴重產權殘缺”。
市場經濟條件下，一切有用且稀缺的物品都會被定價交易，即使它與現行法規不符。2005年，中國人民大學和美國農村發展研究所的一項針對17省農村土地的調查即顯示，我國農地流轉隱形市場已經逐步形成。基層政府和人民積極求變農地政策使得全國層面的改革呼之欲出，但現在面臨的困難主要有兩個方面，第一，如何突破現行法律、法規的障礙。我國《土地管理法》第63條明確規定“農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”另外，《擔保法》也將耕地、宅基地、自留山、自留地排除在抵押品的范疇之外。即使是剛剛公布實施的《物權法》也繼承了土地管理法的規定，并未承認農地的完全產權。第二，農村土地的社會保障功能制約著生產要素功能的發揮。作為社會保障功能，要求土地平均分配，定期調整，限制交易；作為基本生產要素功能，要求土地產權穩定，規模經營，流轉順暢。中央之所以對于農地政策改革慎之又慎，最大的顧慮就是對于可能出現的失地流民問題的擔憂，而地方政府的嘗試往往也是以土地使用權與居民社會保障的交換作為突破口。
殘缺的產權造成了我國農業生產經營規模狹小、土地細碎化；農民城市化進程緩慢；“集體”定位模糊，農民利益被侵害等諸多方面的問題。所以我們必須明確農地市場化并賦予完全產權是不可逆轉的趨勢，我們的相關工作只能順應這一趨勢。而在政策推進過程中也應該考慮現實可能性，在土地公有這一基本原則無法逾越的前提下，不妨將定義模糊、權屬混亂的農村土地集體所有制轉變為土地國有制。而另一方面則強化土地使用權、弱化土地所有權，將期限化的土地承包制度轉變為長期化的永佃制。這樣農民以土地使用權定義土地的收益權，則土地的流轉、交易、抵押等一系列財產性權利得到了變通的解決，且土地所有制上并未突破公有的框架。此外，盡快推廣覆蓋城鄉的社會保障制度，將土地的社會保障功能剝離，這既是社會發展的要求，同時也便利了農地制度改革的推進。 |